Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26 ноября 2013 г. N Ф09-12748/13 по делу N А47-378/2013

Екатеринбург

26 ноября 2013 г.

Дело N А47-378/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 19 ноября 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 ноября 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Кангина А.В.,

судей Василенко С.Н., Лукьянова В.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Федерального агентства по недропользованию (далее - Роснедра), Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области (далее - министерство), общества с ограниченной ответственностью "Оренбургнеруддобыча" (далее - общество "Оренбургнеруддобыча"), общества с ограниченной ответственностью "Нерудпром" (далее - общество "Нерудпром"), Хуторского казачьего общества "Казачий" (далее - общество "Казачий") на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 06.06.2013 по делу N А47-378/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2013 по тому же делу.

Судебное заседание осуществляется с использованием средств аудиозаписи. Протоколирование судебного заседания ведёт помощник судьи Васильчук Т.Ф.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адреса копий определений о принятии кассационной жалобы к производству заказными письмами с уведомлениями, а также размещения данной информации в сети Интернет на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

От общества с ограниченной ответственностью "Магма", Управления по недропользованию по Оренбургской области поступили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствии их представителей, которые удовлетворены судом в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании приняли участие представители:

прокуратуры Оренбургской области - Горбат Д.С. (доверенность от 14.11.2013);

Федерального агентства по недропользованию - Горохов К.Д. (доверенность от 08.04.2013), Минин И.П. (доверенность от 07.11.2013);

министерства - Павельева М.А. (доверенность от 16.01.2013);

общества с ограниченной ответственностью "Мега-Транс" (далее - общество "Мега-Транс") - Сергеев В.А. (доверенность от 15.11.2013 N 37).

Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным распоряжения министерства от 22.10.2012 N 2540-р "О лицензировании пользования недрами" в части пункта 1 о внесении изменений в условия пользования недрами, указанных в приложении N 1, и пунктов с 9 по 25.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены: Управление по недропользованию по Оренбургской области (далее - Оренбургнедра), хуторское казачье общество "Казачий", индивидуальный предприниматель - крестьянское фермерское хозяйство "Пригородный" Забирова А.Р.; закрытое акционерное общество "Инерт-Стром", а также общества с ограниченной ответственностью "Магма", "Оренбургнеруддобыча", "Транспорт", "Южный Урал", "Промстрой", "Производственная компания "Роллер", "Ащебутак-Сим", "Промдобыча", "Нерудпром", "СнабСтрой", "Мега-Транс".

Решением суда от 06.06.2013 (судья Цыпкина Е.Г.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2013 (судьи Малышев М.Б., Костин В.Ю., Баканов В.В.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе министерство просит обжалуемые судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных требований прокурора отказать. По мнению министерства, судами нарушены нормы материального и процессуального права. Оспариваемое решение от 22.10.2012 N 2540-р в части внесения изменений в условия пользования участками недр местного значения принято с учётом норм Закона Российской Федерации "О недрах", внесение изменений вызвано необходимостью урегулирования отношений между пользователями недр и распорядителем по действующим лицензиям на право пользования недрами в части общераспространенных полезных ископаемых по вопросам внесения изменений и дополнений в условия пользования недрами, переоформления права пользования недрами, приостановления, ограничения и прекращения права пользования недрами. Формирование и согласование перечня участков недр местного значения в отношении ранее предоставленных в пользование участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, федеральным законодательством не предусмотрено. Оспариваемое решение по смене распорядителя недр не возлагает на пользователей недр каких-либо дополнительных обязанностей, не создаёт препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности в сфере недропользования. Министерство считает, что суды при рассмотрении материалов дела нарушили нормы процессуального права в связи с непривлечением к участию в деле Федерального агентства по недропользованию, чьи права и интересы затрагиваются обжалуемыми судебными актами.

В кассационной жалобе Федеральное агентство по недропользованию просит обжалуемые судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов имеющимся в материалах дела доказательствам, а также выражает несогласие с оценкой судами обстоятельств дела. По мнению Роснедра, выводы судов об обязательном условии отнесения участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, к числу участков недр местного значения посредством включения их в соответствующий перечень, затрагивают вопросы компетенции Роснедра по согласованию перечней участков недр местного значения. Лицензии на геологическое изучение (поиск и оценку) общераспространенных полезных ископаемых (строительный камень и песчано-гравийные смеси), по которым министерство в оспариваемых пунктах своего распоряжения изменило распорядителя недр, выданы Оренбургнедра на основании п. 3 ст. 10.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (в редакции Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ), т.е. до вступления в силу ст. 2.3 Закона РФ "О недрах" и Порядка, утвержденного приказом Роснедра от 15.06.2012 N 687. С принятием Федерального закона от 30.11.2011 N 364-ФЗ полномочиями по распоряжению участками недр местного значения наделены органы субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 16 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах"). По мнению заявителя жалобы, оспариваемое распоряжение является законным и принятым в пределах полномочий министерства.

В кассационной жалобе общество "Нерудпром" просит обжалуемые судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных требований прокуратуры отказать. Заявитель жалобы полагает, что министерство действовало в рамках закона в целях урегулирования отношений, возникших в сфере недропользования. По мнению заявителя жалобы, обжалуемые судебные акты создают на территории Оренбургской области ситуацию, при которой отсутствует орган, регулирующий правоотношения в области лицензирования недропользования.

В кассационной жалобе общество "Оренбургнеруддобыча" просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новое решение. Заявитель жалобы считает, что министерство обладает полномочиями регулированию отношений по использованию недр местного значения, в связи с чем вправе вносить изменения в ранее изданные акты и соглашения.

В кассационной жалобе общество "Казачий" просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новое решение. По мнению общества, факт нарушения министерством прав и интересов общества "Казачий" не доказан. Полагает, что лицензия обществу "Казачий" выдана на участок недр, который сформирован, поэтому включение его в перечень участков недр местного значения на момент заключения дополнительного соглашения к условиям недропользования не требовалось.

В отзыве, представленном на указанные кассационные жалобы, прокуратура просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, ссылаясь, что фактические обстоятельства дела суды установили и исследовали в полном объёме, представленным сторонам доказательствам дана надлежащая правовая оценка. По мнению прокуратуры, при вынесении оспариваемого акта министерство превысило предоставленные ему законом полномочия, правом вносить изменения в ненормативные правовые акты Управления по недропользованию по Оренбургской области как территориального органа государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования министерство не наделено.

Кроме того, прокуратура полагает, что поскольку Управление по недропользованию Оренбургской области в рамках настоящего дела представляло интересы Федерального агентства по недропользованию как его территориальный орган, оспариваемым распоряжением внесены изменения именно в лицензии, выданные Оренбургнедра, то обжалуемые судебные акты вынесены с учетом позиции Федерального агентства по недропользованию в лице Оренбургнедра. Правовых оснований для привлечения к участию в деле Федерального агентства по недропользованию наряду с участвующим в деле Оренбургнедра не имеется; производство по кассационной жалобе Роснедра просит прекратить.

Общество "Мега-Транс" в отзыве, представленном на кассационные жалобы, также отклоняет доводы заявителей, считая решение и постановление судов законными. По мнению общества "Мега-Транс", действующее законодательство не допускает возможность включения в перечень участков недр местного значения тех участков недр, которые уже предоставлены в пользование, и лицензии, на право пользования которыми уже выданы федеральным органом государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования или его территориальными органами. Изменения распорядителя недр в отношении этих участков недр не допускается. Обжалуемые судебные акты вынесены с учётом позиции Федерального агентства по недропользованию в лице его территориального органа, оснований для привлечения Роснедра к участию в деле не имеется.

В отзыве, представленном Управлением по недропользованию по Оренбургской области, указанное лицо поддерживает позицию, изложенную Роснедра в кассационной жалобе.

Обществом с ограниченной ответственностью "Магма" представлен отзыв, в котором содержится мнение о том, что решение и постановление судов подлежат отмене.

Проверив законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, изучив доводы заявителей кассационных жалоб и отзывов, суд кассационной инстанции не установил оснований для их отмены.

Судами установлено, что министерством вынесено распоряжение от 22.10.2012 N 2540-р "О лицензировании пользования недрами", п. 1 которого внесены изменения в условия пользования участками недр местного значения согласно приложению N 1, а именно в части сведений о распорядителе недр - с Оренбургнедра на министерство в отношении лицензий: ОРБ N 02368ТП, выданной Хуторскому казачьему обществу "Казачий" на геологическое изучение (поиск и оценку) песчано-гравийной смеси на участке недр "Благословенский" Оренбургского района, сроком действия с 11.05.2010 по 07.05.2015; ОРБ N 02370ТП, выданной индивидуальному предпринимателю - главе крестьянского фермерского хозяйства "Пригородный" Забировой А.Р. на геологическое изучение (поиск и оценку) песчано-гравийной смеси на участке недр "Левобережный" Сакмарского района, сроком действия с 11.05.2010 по 07.05.2015; ОРБ N 02371ТП, выданной ООО "Магма" на геологическое изучение (поиск и оценку) строительного камня на участке недр "Верхнее-Киембаевский" Ясненского района, сроком действия с 11.05.2010 по 07.05.2015; ОРБ N 02372 ТП, выданной ООО "Оренбургнеруддобыча" на геологическое изучение (поиск и оценку) песчано-гравийной смеси на участке недр "Степной" Оренбургского района, сроком действия с 11.05.2010 по 07.05.2015; ОРБ N 02373ТП, выданной ООО "Транспорт" на геологическое изучение (поиск и оценку) песчано-гравийной смеси на участке недр "Лебяжий" Оренбургского района, сроком действия с 11.05.2010 по 07.05.2015; ОРБ N 02375ТП, выданной ООО "Южный Урал" на геологическое изучение (поиск и оценку) строительного камня на участке недр "Свистун" Новоорского района, сроком действия с 17.05.2010 по 07.05.2015; ОРБ N 02376ТП, выданной ЗАО "Инерт-Стром" на геологическое изучение (поиск и оценку) песчано-гравийной смеси на участке недр "Раздольный" Сакмарского района, сроком действия с 19.05.2010 по 07.05.2015; ОРБ N 02441ТП, выданной ООО "Промстрой" на геологическое изучение (поиск и оценку) песчано-гравийной смеси на участке недр "Южно-Сакмарский" Сакмарского района, сроком действия с 28.01.2011 по 31.12.2015; ОРБ N 02442ТП, выданной ООО "ПК "Роллер" на геологическое изучение (поиск и оценку) песчано-гравийной смеси на участке недр "Камышовский" г. Оренбурга, сроком действия с 28.01.2011 по 31.12.2015; ОРБ N 02443ТП, выданной ООО "Ашебутак-Сим" на геологическое изучение (поиск и оценку) строительного камня на участке недр "Стародомбаровский" Домбаровского района, сроком действия с 28.01.2011 по 31.12.2015; ОРБ N 02445 ТП, выданной ООО "Промдобыча" на геологическое изучение (поиск и оценку) песчано-гравийной смеси на участке недр "Восточно-Каргалинский" Сакмарского района, сроком действия с 28.01.2011 по 31.12.2015; ОРБ N 02446ТП, выданной ООО "Нерудпром" на геологическое изучение (поиск и оценку) песчано-гравийной смеси на участке недр "Степановский" Оренбургского района, сроком действия с 28.01.2011 по 31.12.2015; ОРБ N 02447ТП, ОРБ N 02448ТП, ОРБ N 02449ТП и ОРБ N 02450ТП, выданных ООО "СнабСтрой" на геологическое изучение (поиск и оценку) песчано-гравийной смеси на участке недр "Маячный", "Красно-Дачинский", "Козловский" и "Николаевский" Сорочинского района соответственно, сроком действия с 28.01.2011 по 31.12.2015; ОРБ N 02566ТП, выданной ООО "Мега-Транс" на геологическое изучение (поиск и оценку) песчано-гравийной смеси на участке недр "Кушкульский" г. Оренбурга, сроком действия с 28.01.2011 по 31.12.2015.

Суды обеих инстанций пришли к выводу о неправомерности распоряжения министерства в оспариваемой части.

Согласно положениям ст. 1.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон "О недрах") разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными законами.

Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

В соответствии со ст. 1.2 Закона "О недрах" недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу п. 10 ст. 3 Закона "О недрах" к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования отнесено распоряжение совместно с субъектами Российской Федерации государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации.

Согласно п. 7 ст. 4 Закона "О недрах" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относится распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование совместно с Российской Федерацией региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и предоставление права пользования участками недр местного значения.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, является Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), которое осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, которым на территории Оренбургской области является Оренбургнедра (п. п. 1, 4 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 293; Положение об Управлении по недропользованию по Оренбургской области, утв. приказом Роснедра от 19.09.2007 N 1287).

Таким образом, права Роснедра как единого централизованного органа государственной власти обжалуемыми судебными актами не нарушены, поскольку в деле принимал участие его территориальный орган - Оренбургнедра, то отдельного судебного акта о привлечении в дело структурного элемента единого органа государственной власти выносить не требуется, и оснований для прекращения производства по жалобе Роснедра по этой же причине не имеется.

Пунктом 1 Положения о министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, утвержденного Указом Губернатора Оренбургской области от 14.03.2011 N 120-ук, министерство является органом исполнительной власти Оренбургской области, осуществляющим управление участками недр местного значения.

В соответствии со ст. 11 Закона "О недрах" предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Статьей 16 Закона "О недрах" установлено, что оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр осуществляются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами, относительно участков недр местного значения - уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются распорядителями недр (то есть органами, уполномоченными на оформление, государственную регистрацию и выдачу лицензий на пользование участками недр) только в отношении участков недр местного значения.

В соответствии со ст. 2.3 Закона "О недрах" к участкам недр местного значения относятся:

1) участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые;

2) участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Подготовка и утверждение перечней участков недр местного значения в отношении указанных в пункте 1 части 1 статьи 2.3 Закона "О недрах" участков недр местного значения осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами.

Порядок подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании указанных перечней устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр.

Соответствующие полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования по согласованию перечней участков местного значения закреплены в п. 6.2 ст. 3, п. 7.1 ст. 4 Закона "О недрах", в соответствии с которыми, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования осуществляют подготовку и утверждение перечней участков недр местного значения, а федеральный орган государственной власти органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования принимает решение о согласовании этих перечней, или об отказе в их согласовании.

Таким образом, обязательным условием отнесения участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, к числу участков недр местного значения, является включение их в соответствующий перечень, согласованный с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами.

Процедура подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения в отношении участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, или отказа в согласовании таких перечней, установлена Порядком подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней, утвержденным приказом Федерального агентства по недропользованию от 15.06.2012 N 687.

Суды установили, что министерством не представлены доказательства, подтверждающие, что участки недр, в отношении которых уже были оформлены лицензии, включены в перечень участков недр местного значения, согласованный в установленном порядке с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами.

Отказ в согласовании перечней участков недр местного значения, предлагаемых для предоставления в пользование, осуществляется в случае, если предлагаемый к включению в такой перечень участок недр полностью или частично предоставлен в пользование (подп. 1 п. 8 Порядка подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней, утвержденного приказом Федерального агентства по недропользованию от 15.06.2012 N 687).

Суды приняли во внимание, что действующее законодательство не допускает возможность включения в перечень участков недр местного значения тех участков недр, которые уже предоставлены в пользование (полностью или частично) и лицензии на право пользования, которыми уже выданы федеральным органом государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования или его территориальным органом, и пришли к выводу, что изменение распорядителя недр в отношении этих участков недр не допускается, то есть вносить изменения в ненормативные правовые акты Управления по недропользованию по Оренбургской области как территориального органа федерального органа государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования министерство не могло.

Указанные выводы судов являются правильными, соответствуют положениям действующего законодательства.

Между тем, Федеральным законом от 30.11.2011 N 364-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в ст. 16 Закона "О недрах", согласно которой Федеральный закон от 30.11.2011 N 364-ФЗ исключил из компетенции федеральных органов управления государственным фондом недр полномочия по принятию решений о предоставлении лицензий на геологическое изучение участков недр в целях поиска и оценки месторождений общераспространённых полезных ископаемых, передав функции по распоряжению всеми участками недр, содержащими общераспространённые полезные ископаемые, на уровень региональных органов государственной власти.

Таким образом, в связи с изменениями законодательства министерство в настоящее время является уполномоченным органом, регулирующим правоотношения в сфере недропользования участками недр местного значения, за исключением внесения изменений в ранее выданные лицензии, соответствующие действующему законодательству.

Остальные доводы, изложенные в кассационных жалобах, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для её непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют.

Нормы материального права применены судами правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, постановления арбитражного суда, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 06.06.2013 по делу N А47-378/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.08.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы Федерального агентства по недропользованию, Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, общества с ограниченной ответственностью "Оренбургнеруддобыча", общества с ограниченной ответственностью "Нерудпром", Хуторского казачьего общества "Казачий" - без удовлетворения.

Возвратить из федерального бюджета обществу с ограниченной ответственностью "Нерудпром" излишне уплаченную государственную пошлину по кассационной жалобе в сумме 1000 (одна тысяча) рублей по чеку-ордеру от 16.10.2013.

Возвратить из федерального бюджета Хуторскому казачьему обществу "Казачий" излишне уплаченную государственную пошлину по кассационной жалобе в сумме 1000 (одна тысяча) рублей по платёжному поручению от 15.10.2013 N 4.

Председательствующий

А.В. Кангин

Судьи

С.Н. Василенко В.А. Лукьянов