Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 декабря 2013 г. N Ф09-13579/13 по делу N А07-2365/2013

Екатеринбург

10 декабря 2013 г.

Дело N А07-2365/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 05 декабря 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 декабря 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т.П.,

судей Василенко С.Н., Кангина А.В.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства культуры Республики Башкортостан (далее - Министерство культуры) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 01.07.2013 по делу N А07-2365/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.09.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации муниципального района Бирского района Республики Башкортостан (далее - Администрация) - Исанов С.Н. (доверенность от 29.11.2013 N 4150);

общества с ограниченной ответственностью "Мотор-холдинг" (далее - общество "Мотор-холдинг") - Исанов С.Н. (доверенность от 02.12.2013).

От Министерства культуры в электронном виде поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие представителя. Ходатайство судом кассационной инстанции рассмотрено и удовлетворено на основаниич. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Министерство культуры обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - Управление) о признании недействительными решения и предписания от 06.11.2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество "Мотор-холдинг", Администрация, Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, Государственный комитет Республики Башкортостан по строительству и архитектуре, Уполномоченный по правам предпринимателей Республики Башкортостан.

Решением суда от 01.07.2013 (судья Решетников С.А.) в удовлетворении требований заявителя отказано.

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.09.2013 (судьи Арямов А.А., Костин В.Ю, Малышев М.Б.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Министерство культуры просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на отсутствие в его действиях нарушения требованийп. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Заявитель кассационной жалобы указывает, что соответствии с Правилами землепользования и застройки городского поселения город Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан, утвержденными решением Совета Муниципального района Бирский район Республики Башкортостан от 18.04.2008 N 487 (далее - Правила N 487), территория застройки относится к объединенной охранной зоне объектов культурного наследия и зоне охраняемого архитектурного наследия, а потому в силу п. 2 ст. 18 Закона Республики Башкортостан от 07.11.2005 N 224-З "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Республики Башкортостан" (далее - Закон N 224-З) до начала строительных работ должна проводиться историко-культурная экспертиза, заключение которой в силу ст. 19 Закона N 224-З является основанием для принятия решения о возможности проведения строительных работ.

Министерство культуры считает, что город Бирск включен в Список исторических населенных мест РСФСР, хозяйственная деятельность в которых должна осуществляться при условии сохранения объектов культурного наследия.

Министерство культуры настаивает также, что спорные отношения не входят в компетенцию антимонопольного органа, земельный участок, на котором ведется строительство, находится в границах объединенной охранной зоны объектов культурного наследия.

Как установлено судами, Министерство культуры является республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим на территории Республики Башкортостан государственную политику и управление в области культуры, искусства, кинематографии, сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (п.1.1 Положения о Министерстве культуры Республики Башкортостан, утвержденного Указом Президента Республики Башкортостан от 13.10.2010 N УП-611).

Общество "Мотор-холдинг" имеет на праве собственности нежилое двухэтажное здание - торгово-развлекательный комплекс, расположенное по адресу: г. Бирск, ул. Мира, д. 22А.

В Министерство культуры 31.01.2012 поступило письмо общества "Мотор-холдинг" от 26.01.2012 N 8 с просьбой согласовать размещение здания на территории, находящейся у него в долгосрочной аренде, по адресу: г. Бирск, ул. Мира, д. 22А (Октябрьская площадь).

В письме от 13.02.2012 N 11-07-12/85 Министерство культуры согласовало обществу "Мотор-холдинг" размещение указанного объекта, указав требования к зданию: поскольку Октябрьская (Соборная) площадь является ключевой в градостроительном отношении в г. Бриске, все здания, выходящие фасадами на внешний периметр площади, и строящиеся на ее территории должны быть строго увязаны с находящимися на ней зданиями-памятниками - "Свято-Троицкий собор", "Магазин купца Иванова", "Торговый дом купца Мотыгина", "Банк Коновалова", "Ряды торговые", "Дом купца Чиркова". В письме Министерство культуры указало также на необходимость представления на согласование в отдел по охране культурного наследия Министерства проект здания.

Общество "Мотор-холдинг" сообщило Министерству культуры, что, поскольку в рассматриваемом случае работы по сохранению объектов культурного наследия не проводятся, согласование проектной документации с органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области охраны объектов культурного наследия, не требуется (письмо от 12.03.2012 N 27).

В письме от 05.05.2012 N 11-07-12/290 Министерство культуры сообщило обществу "Мотор-холдинг", что проект необходимо доработать с учетом того, что будущий фасад здания, выходящий на красную линию Соборной (Октябрьской) площади, должен быть в полном архитектурно-стилевом соответствии с внешним обликом стоящего рядом здания-памятника "Дом Иванова". Также предложено доработать увязку проекта с охранными зонами зданий-памятников Троицкого собора и Дома Иванова, а доработанный проект представить на согласование в Министерство культуры.

Общество "Мотор-холдинг" сопроводительным письмом от 01.06.2012 направило в Министерство культуры на согласование проект архитектурного решения фасада здания, расположенного в г. Бирске по ул. Мира, д. 22А.

В заключении от 15.06.2012 N 11-07-07/368 Министерство культуры предписало приостановить работы по строительству объекта общества "Мотор-холдинг", указав, что фактически строительные работы проводятся без согласования с Министерством. В этом же письме Министерством культуры указано, что учитывая большое историко-культурное значение центральной площади города Бирска, вопрос возможности проведения пристроя согласно разработанной проектной документации будет рассмотрен на заседании Республиканского научно-методического совета по сохранению недвижимых объектов культурного наследия.

Общество "Мотор-холдинг" 10.07.2012 обратилось в Управление с жалобой на действия Министерства культуры.

По итогам рассмотрения возбужденного на основании указанного обращения дела о нарушении антимонопольного законодательства N А-148/15-12 Управлением принято решение от 06.11.2012 (резолютивная часть решения объявлена 22.10.2012), в п. 1 которого Министерство культуры признано нарушившимп. 2 ч. 1 ст.15 Закона N 135-ФЗ ввиду необоснованного препятствования обществу "Мотор-холдинг" при строительстве здания по адресу: г. Бирск, ул. Мира, д. 22А, путем установления непредусмотренных законодательством Российской Федерации требований. В п. 2 решения заявителю решено выдать предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

На основании этого решения Управлением Министерству культуры выдано предписание от 06.11.2012, которым предписано в срок до 29.12.2012 прекратить нарушениеп. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в предъявлении требований о дополнительном согласовании проекта в Министерстве культуры (письмо от 05.05.2012 N 11-07-12/290), а впоследствии о необходимости рассмотрения проекта на заседании Республиканского научно-методического совета по сохранению недвижимых объектов культурного наследия (заключение от 15.06.2012 N 11-07-07/368), а именно: прекратить необоснованное препятствование осуществлению деятельности обществу "Мотор-холдинг" путем устранения обстоятельств (факторов), препятствующих последнему в строительстве здания по адресу: г. Бирск, ул. Мира, д. 22А. Информацию об исполнении предписания предписано направить в Управление не позднее 5 дней со дня завершения срока исполнения предписания, представив в документы, подтверждающие его исполнение.

Полагая решение и предписание незаконными, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из законности изложенных в оспоренном решении выводов Управления.

Выводы судов соответствуют установленным по делу обстоятельствам и действующему законодательству.

В силуч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласност. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

В силуч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (п.2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с разъяснениями Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным вп. 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушениемч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Согласно решению антимонопольного органа Министерству культуры вменяется в вину нарушениеп. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в предъявлении требований о дополнительном согласовании проекта строительства здания в Министерстве культуры (письмо от 05.05.2012 N 11-07-12/290), а также о необходимости рассмотрения проекта строительства на заседании Республиканского научно-методического совета по сохранению недвижимых объектов культурного наследия (заключение от 15.06.2012 N 11-07-07/368).

В силуст. 3, ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации отнесены объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Согласно ч. 1, 3 ст. 15 Закона N 73-ФЗ в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения об объектах культурного наследия. Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

В соответствии сост.18 Закона N 73-ФЗ федеральный орган охраны объектов культурного наследия и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области охраны объектов культурного наследия, осуществляют работы по выявлению и учету объектов, представляющих собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и рекомендуемых для включения в реестр (п. 1 указанной статьи). Объекты, которые представляют собой историко-культурную ценность и в отношении которых вынесено заключение государственной историко-культурной экспертизы о включении их в реестр как объектов культурного наследия, относятся к выявленным объектам культурного наследия со дня поступления в федеральный орган охраны объектов культурного наследия или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, соответствующих документов (п. 2 названной статьи).

При таких обстоятельствах суды верно указали, что по общему правилу к объектам культурного наследия относятся объекты, в отношении которых имеется принятый соответствующим уполномоченным органом акт, на основании которого эти объекты включаются в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Закона N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 34 Закона N 73-ФЗ).

Порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон установлены в Положении о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденномпостановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315 (далее - Положение N 315).

В соответствии с п. 2 Положения N 315 на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется соответствующим проектом.

Пунктами 13, 14, 16, 17 этого же Положения установлено, что проект зон охраны объекта культурного наследия подлежит в установленном порядке государственной историко-культурной экспертизе в целях определения его соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия. Положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон. Проект зон охраны объекта культурного наследия представляется в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления вместе с материалами по его обоснованию и положительным заключением государственной историко-культурной экспертизы. На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон. На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения или проекта зон охраны объекта культурного наследия местного (муниципального) значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект культурного наследия.

Согласноп. 3 ст. 52 Закона N 73-ФЗ объект культурного наследия, включенный в реестр, используется с обязательным выполнением в том числе следующих требований: обеспечение неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, послужившими основанием для включения объекта культурного наследия в реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте; согласование в порядке, установленном пунктом 4 статьи 35 этого Федерального закона, осуществления проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или водном объекте, в пределах которых располагается объект археологического наследия.

При таких обстоятельствах согласованию с региональным органом охраны объектов культурного наследия подлежат строительные работы, осуществляемые в установленных надлежащим образом границах объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия, и в границах зоны его охраны.

Судами установлено и материалами дела подтверждается, что распоряжением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 22.04.1997 N 382-р здание, расположенное по адресу г. Бирск, ул. Мира, д. 22 ("Магазин купца Иванова"), отнесено к памятникам истории и культуры республиканского значения. Указанный объект входит в состав объекта культурного наследия регионального значения "Комплекс торговых рядов (Бирский горторг)" (XIX в.), принятого согласно распоряжению Совета Министров БАССР от 03.10.1988 N 305-р на государственную охрану. Документы для регистрации указанных объектов в реестре в Минкультуры России не поступали (письмо Министерства культуры Российской Федерации от 22.10.2012 N 1486-10-05).

В пункте 3 ст. 64 Закона N 73-ФЗ предусмотрено, что памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с Законом РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры", отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиямиЗакона N 73-ФЗ.

Таким образом, суды верно посчитали, что в силуп. 3 ст. 64 Закона N 73-ФЗ памятник культурного наследия республиканского значения "Магазин купца Иванова" относится к объектам культурного наследия регионального значения.

Вместе с тем судами правильно установлено, что доказательств определения границ указанного объекта культурного наследия и зоны его охраны в установленном порядке, а также доказательств строительства объекта капитального строительства обществом "Мотор-холдинг" в пределах таких границ в материалах дела не имеется. Кадастровой выпиской земельного участка по адресу: г. Бирск, ул. Мира, д. 22А, подтверждается отсутствие каких-либо обременений и охранных зон этого участка.

Министерство культуры сослалось на Правила землепользования и застройки городского поселения город Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан, утвержденные Решением Совета Муниципального района Бирский район Республики Башкортостан от 18.04.2008 N 487, в соответствии с которыми Октябрьская (Троицкая) площадь Бирска отнесена к объединенной охранной зоне объектов культурного наследия (подзона ООЗ-1) и зоне охраняемого археологического культурного слоя (ЗОАКС-3).

Однако судами верно установлено, что сведений об отнесении Октябрьской (Троицкой) площади Бирска к объектам культурного наследия в деле не имеется, равно как отсутствуют и основания для признания границ площади соответствующими границам объекта культурного наследия "Дом купца Иванова", в связи с чем осуществление обществом "Мотор-холдинг" строительства в пределах указанной площади нельзя признать строительными работами, производимыми в пределах границ объекта культурного наследия. Строительство объекта по адресу: г. Бирск, ул. Мира, д. 22А, осуществлялось обществом "Мотор-холдинг" на выделенном в установленном порядке для этой цели земельном участке в соответствии с договором аренды от 29.09.2011 N 309-11-47зем, на основании соответствующего разрешения на строительство.

Доказательства несоблюдения в ходе строительства этого объекта ограничений использования территории, установленных Правилами N 487, а также доказательства осуществления таких строительных работ за пределами разрешенных границ (красных линий) в материалах дела отсутствуют.

На основании изложенного суды пришли к обоснованному выводу о том, что у Министерства культуры отсутствовали основания для предъявления обществу "Мотор-холдинг" в порядке согласования дополнительных требований, изложенных в письме Министерстве от 05.05.2012 N 11-07-12/290, и для вынесения на согласование проекта на заседание Республиканского научно-методического совета по сохранению недвижимых объектов культурного наследия (заключение от 15.06.2012 N 11-07-07/368).

При таких обстоятельствах судами верно указано, что названные действия заявителя правомерно признаны Управлением необоснованным воспрепятствованием осуществлению деятельности общества "Мотор-холдинг" путем установления не предусмотренных законодательством требований.

Поскольку изложенный в решении антимонопольного органа вывод о нарушении заявителемп. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ является верным, оснований для признания недействительными такого решения и вынесенного на основании этого решения предписания Управления не имелось, суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных Министерством культуры требований.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Кроме того, указанные доводы направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренныхст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, постановления арбитражного суда, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Республики Башкортостан от 01.07.2013 по делу N А07-2365/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.09.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобуМинистерства культуры Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.П. Ященок

Судьи

С.Н. Василенко А.В. Кангин