Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 17 января 2014 г. N Ф09-14313/13 по делу N А60-11490/2013

Екатеринбург

17 января 2014 г.

Дело N А60-11490/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 января 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н.Н.,

судей Поротниковой Е.А., Кангина А.В.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Екатеринбурга (ОГРН 1046603983800, ИНН 6661004661; далее - администрация) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 02.07.2013 по делу N А60-11490/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации - Нестеров Е.Н. (доверенность от 26.12.2013 N 534/05/50.2-03);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН 6658065103; ОГРН 1036602648928; далее - управление, антимонопольный орган) - Сайфутдинова Л.Р. (доверенность от 23.09.2013 б/н);

общества с ограниченной ответственностью "Главсредуралстрой-Девелопмент" (ИНН 6670289131, ОГРН 1106670009973; далее - общество "Главсредуралстрой-Девелопмент") - Епишенкова К.Н. (доверенность от 19.05.2012 б/н).

От Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы (далее - глава города) вместе с отзывом поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителей, которое удовлетворено судом в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными решения антимонопольного органа от 15.03.2013, вынесенного по делу N 1 о нарушении антимонопольного законодательства, и выданного на основании данного решения предписания от 15.03.2013 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество "Главсредуралстрой-Девелопмент", глава города.

Решением суда от 02.07.2013 (судья Мартемьянов В.Б.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2013 (судьи Щеклеина Л.Ю., Васева Е.Е., Варакса Н.В.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права. Как отмечает заявитель жалобы, действия администрации по ненаправлению документации по планировке территории (проекта планировки с проектом межевания района "Истокский") на утверждение главе города не могут нарушать требования антимонопольного законодательства, поскольку направлены на реализацию полномочий, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее - Закон о местном самоуправлении) и Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс); осуществление органом местного самоуправления возложенных на него полномочий не является вмешательством в конкуренцию (соперничество) хозяйствующих субъектов либо необоснованным препятствованием осуществлению деятельности такими субъектами.

В отзыве на кассационную жалобу глава города поддержал требования и доводы администрации, указав на недоказанность антимонопольным органом факта недопущения, ограничения, устранения конкуренции или их возможности в результате действий администрации.

В отзывах на кассационную жалобу управление и общество "Главсредуралстрой-Девелопмент" считают обжалуемые судебные акты, не подлежащими отмене, поскольку, по их мнению, суды полно и всесторонне исследовали обстоятельства дела, правильно применили нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения.

Проверив законность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, управлением на основании поступившей в его адрес жалобы общества "Главсредуралстрой-Девелопмент" на бездействие администрации по утверждению результатов публичных слушаний по внесению изменений в проект планировки и проект межевания территории планировочного района "Истокский" в Октябрьском районе г. Екатеринбурга возбуждено дело N 1 по признакам нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В ходе рассмотрения антимонопольного дела управлением выявлены следующие обстоятельства.

Постановлением главы города Екатеринбурга от 01.07.2009 N 2754 утверждена основная часть проекта планировки и проекта межевания территории планировочного района "Истокский".

В составе основной части проекта планировки территории планировочного района "Истокский" утверждены: эскиз застройки и план красных линий (приложение N 1), схема зонирования (приложение N 2), схема организации транспорта и улично-дорожной сети (приложение N 3), схема размещения инженерных сетей и сооружений (приложение N 4), положение о размещении объектов капитального строительства, необходимых для развития территории (приложение N 5), положение о характеристиках планируемого развития (приложение N 6), положение о характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития (приложение N 7). Проект межевания территории утвержден в составе проектов межевания территории жилых районов "Мостовка", "Центральный", "Георгиевские дачи".

Указанным постановлением Главному управлению архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений администрации города Екатеринбурга предписано руководствоваться утвержденной документацией по планировке территории планировочного района "Истокский".

Начальником Управления Главархитектуры г. Екатеринбурга в ноябре 2010 г. утверждено задание на разработку проекта "Эскиз застройки, проект межевания и градостроительные планы земельных участков территории в районе "Истокский" в Октябрьском районе г. Екатеринбурга".

Объект градостроительного планирования согласно заданию - эскиз застройки юго-западной части жилого района "Истокский", границы эскиза застройки и проекта межевания: на севере и востоке граница охранной зоны магистрального газопровода, на юге - федеральная автодорога Екатеринбург-Тюмень, на западе - ЕКАД, площадь проектируемого района - 300, 0 га. В качестве ранее выполненных проектов указаны генеральный план развития городского муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденный решением Екатеринбургской Думы от 06.07.2004 N 60/1, и проект планировки района "Истокский", утвержденный постановлением Главы города Екатеринбурга от 01.07.2009 N 2754.

В соответствии с данным заданием обществом "Главсредуралстрой-Девелопмент" произведена корректировка проекта планировки и проекта межевания указанной территории, которая затем была представлена (градостроительная документация) на рассмотрение в администрацию (письма от 24.12.2010 N 140 и от 27.12.2010 N 141).

В дальнейшем обществом "Главсредуралстрой-Девелопмент" в Управление Главархитектуры г. Екатеринбурга представлены откорректированные проекты планировки и проекта межевания территории планировочного района "Истокский" (письма от 20.04.2011 N 15, от 27.06.2011 N 40 и от 02.12.2011 N 72), с просьбой ускорить рассмотрение представленных дополнений к проекту и утвердить корректуру проекта.

Постановлением администрации от 10.02.2012 N 509 внесены изменения в проект планировки и в проект межевания территории планировочного района "Истокский" (обществу "Главсредуралстрой-Девелопмент" разрешено внести изменения в проект планировки и в проект межевания территории планировочного района "Истокский").

Главным федеральным инспектором по Свердловской области аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе 13.02.2012 утвержден календарный график выполнения мероприятий по реализации проекта комплексного освоения территории "Жилой район "Истокский".

Согласно протоколу от 16.02.2012 Департаментом архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений администрации проведено совещание по рассмотрению технических решений, изложенных в проекте корректировки проекта планировки территории района "Истокский", с участием представителей всех инстанций, согласовавших первоначальный проект, на котором утвержден ряд технических решений, в частности отказ от централизованного теплоснабжения многоэтажной застройки; строительство двух локальных очистных сооружений хозяйственно-бытовой канализации, а также локальных очистных сооружений ливневой канализации.

Необходимые согласования от профильных сетевых организаций в жилом районе "Истокский" обществом "Главсредуралстрой-Девелопмент" получены.

Постановлением главы города от 16.03.2012 N 13 на 27.04.2012 назначены публичные слушания по вопросу внесения изменений в проект планировки и проект межевания территории планировочного района "Истокский".

В соответствии с итоговым протоколом публичных слушаний, при их проведении были высказаны следующие предложения: о необходимости сохранения 15-метровой озелененной территории между садоводческим некоммерческим товариществом "Факел-2" и перспективной застройкой, с сохранением рядом расположенного водоема; о необходимости проработки вопроса о водоотведении с территории, расположенной вокруг оз. Огородное.

Большинство участников публичных слушаний высказалось за представленные изменения в ранее утвержденную градостроительную документацию.

По результатам публичных слушаний Департаментом архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений администрации также подготовлено заключение, размещенное на официальном сайте.

Итоговый протокол публичных слушаний и указанное заключение опубликованы в газете "Вечерний Екатеринбург" от 12.05.2012.

Как отмечено выше, поводом для обращения общества "Главсредуралстрой-Девелопмент" в антимонопольный орган явилось бездействие администрации по утверждению результатов публичных слушаний по внесению изменений в проект планировки и проект межевания территории планировочного района "Истокский" в Октябрьском районе г. Екатеринбурга, нарушающее, по мнению общества, положения ст. 46 Градостроительного кодекса и свидетельствующее о нарушении антимонопольного законодательства (п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции).

На основании вышеизложенных обстоятельств антимонопольный орган признал в оспариваемом бездействии администрации нарушение ч. 12 ст. 46 Градостроительного кодекса, п. 10 ст. 32 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 13.11.2007 N 68/48, что выразилось в непредставлении Главархитектурой администрации главе города положительного заключения, в котором отмечается факт готовности документации по планировке территории к утверждению, протокол (протоколы) публичных слушаний, заключение о результатах публичных слушаний, комплект документации по планировке территории с обосновывающими материалами к ней в установленный срок, а также нарушение ч. 13 ст. 46 Градостроительного кодекса, п. 11 ст. 32 названных Правил главой города, в связи с непринятием им одного из решений: либо об утверждении документации по планировке территории, либо об отклонении такой документации с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний.

По результатам рассмотрения антимонопольного дела N 1 управлением принято оспариваемое решение, которым признан факт нарушения администрацией п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности общества "Главсредуралстрой-Девелопмент" на рынке жилищного строительства путем несоблюдения установленного градостроительным законодательством порядка подготовки и утверждения документации по планировке района "Истокский", что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

На основании данного решения антимонопольным органом администрации выдано оспариваемое предписание, обязывающее администрацию в срок до 28.03.2013 прекратить вышеназванное нарушение антимонопольного законодательства путем завершения процедуры по подготовке и утверждению документации по планировке территории района "Истокский" в соответствии с действующим законодательством.

Администрация, полагая, что решение и предписание антимонопольного органа, вынесенные по делу N 1, являются незаконными, нарушают ее права и законные интересы, обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций подтвердили правомерность вышеназванных выводов антимонопольного органа и исходили из наличия в действиях администрации нарушений п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и, соответственно, законности и обоснованности оспариваемых решения и предписания управления.

Однако судами не учтено следующее.

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции в частности органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

В ч. 1 ст. 15 названного закона установлено, в частности, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 2 ч. 1 ст. 15 данного закона запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Пунктом 7 ст. 4 упомянутого закона конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с подп. "д" п. 2 ч. 1 ст. 23 названного закона антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 отмеченного закона антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Из совокупности вышеприведенных норм права следует, что антимонопольный орган полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом действующего законодательства привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах. Иное нарушение действующего законодательства само по себе не является нарушением ст. 15 упомянутого закона. При этом субъектный состав правоотношений, внутри которых было совершено хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом нарушение действующего законодательства, квалифицирующего значения для вывода о совершении именно антимонопольного нарушения, не имеет.

Частью 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения и предписания по делу N 1 о нарушении антимонопольного законодательства, возлагается на управление.

Как следует из материалов дела, согласно п. 1 резолютивной части оспариваемого решения антимонопольного органа администрации вменено нарушение п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Нарушение антимонопольный орган усматривает в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности общества "Главсредуралстрой-Девелопмент" на рынке жилищного строительства путем несоблюдения установленного градостроительным законодательством порядка подготовки и утверждения документации по планировке района "Истокский", что, как полагает управление, приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Разрешая спор, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями Градостроительного кодекса, Правилами землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденными решением Екатеринбургской городской Думы от 13.11.2007 N 68/48, посчитали правомерными выводы антимонопольного органа.

В частности, суды указали на то, что поскольку градостроительным законодательством установлена определенная последовательность в действиях при подготовке и утверждении документации по планировке территории, у исполнительного органа местного самоуправления имелась предусмотренная ст. 46 Градостроительного кодекса обязанность в установленный 15-дневный срок со дня проведения публичных слушаний по представлению документов главе местной администрации городского округа, а у последнего - обязанность по принятию решения по представленной документации.

Суды согласились с выводом антимонопольного органа о том, что бездействие администрации, выразившееся в непринятии решения на установленном этапе порядка подготовки документации планировочного района, следует расценивать как создание застройщику - обществу "Главсредуралстрой-Девелопмент" препятствия для осуществления деятельности на рынке жилищного строительства, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Между тем суд кассационной инстанции полагает, что выводы антимонопольного органа и судов относительно квалификации указанного выше бездействия администрации по п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции являются необоснованными ввиду следующего.

Статья 15 названного закона не презюмирует, что любое нарушение закона со стороны органа власти является ограничением конкуренции.

Оценивая действия (бездействия) органов местного самоуправления (в рассматриваемом случае - администрации) на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти градостроительного или какого-либо иного законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.

Само по себе возможное нарушение органом местного самоуправления требований каких-либо законов, нормативных правовых актов (в данном случае - несоблюдение администрацией установленного градостроительным законодательством порядка подготовки и утверждения градостроительной документации) не свидетельствует о том, что автоматически нарушается законодательство о защите конкуренции.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен доказать факты наличия товарного рынка и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции на этом товарном рынке.

Между тем из фактических обстоятельств настоящего дела следует, что в данном случае какой-либо товарный рынок и состояние конкуренции на нем антимонопольным органом не выявлены.

Управлением не устанавливалось, каким образом несоблюдение администрацией предусмотренного градостроительным законодательством порядка подготовки и утверждения документации по планировке района "Истокский" ограничивает конкуренцию или может привести к этому; в отношении какого хозяйствующего субъекта осуществлено ограничение и в чем оно выразилось; какие иные хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение ими преимуществ по сравнению с обществом "Главсредуралстрой-Девелопмент" в результате ограничения конкуренции.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции полагает, что выводы антимонопольного органа относительно признания администрации нарушившей п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции не основаны на действующем законодательстве.

В связи с отмеченным у судов не имелось правовых оснований для отказа в удовлетворении заявления администрации о признании оспариваемых ненормативных правовых актов управления незаконными.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене как принятые с неправильным применением норм материального права (п. 2 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку фактические обстоятельства установлены судами полно и в соответствии с имеющимися в деле доказательствами, суд кассационной инстанции полагает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, принять по спору новое решение - об удовлетворении требований, заявленных администрацией.

Руководствуясь ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 02.07.2013 по делу N А60-11490/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2013 по тому же делу отменить.

Требования Администрации города Екатеринбурга удовлетворить.

Решение от 15.03.2013 N 1 и предписание от 15.03.2013 N 1 Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области признать недействительными.

Председательствующий

Н.Н. Суханова

Судьи

Е.А. Поротникова А.В. Кангин