Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22 января 2014 г. N Ф09-14415/13 по делу N А07-2092/2013

Екатеринбург

22 января 2014 г.

Дело N А07-2092/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 января 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Татариновой И.А.,

судей Черкезова Е.О., Поротниковой Е.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (ИНН 0274090077, ОГРН 1030203893202; далее - управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.07.2013 по делу N А07-2092/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путём размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель управления - Хажина Л.Н. (доверенность от 10.01.2014 N 7).

Представители иных лиц, участвующих в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились.

Администрация городского округа город Уфа (ИНН 0276097173, ОГРН 1050204343474; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействительными решения управления от 14.09.2012 по делу N А-84/15-12 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 14.09.2012 N 139-А-84/15-12.

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Селена" (далее - общество "Селена"), закрытое акционерное общество "МГ-Транс" (далее - общество "МГ-Транс"), Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан.

Решением суда от 16.07.2013 (судья Решетников С.А.) требования администрации удовлетворены; оспариваемые решение и предписание управления признаны недействительными как не соответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2013 (судьи Костин В.Ю., Арямов А.А., Баканов В.В.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных администрацией требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, нарушение процессуальных норм, неполное выяснение обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора, а также несоответствие выводов судов установленным фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам.

Управление отмечает, что администрацией пропущен трехмесячный срок подачи заявления о признании недействительными оспариваемых решения и предписания управления и у суда первой инстанции отсутствовали основания для восстановления пропущенного процессуального срока.

По мнению управления, действия администрации по предоставлению обществу "Селена" в аренду земельных участков на срок до 29.12.2019 путём пролонгирования договоров аренды от 28.02.2007 N 161-07, 162-07, 163-07, 164-07, 165-07, 166-07, 167-07 без проведения торгов и согласования с антимонопольным органом на предоставление муниципальной преференции в форме передачи в аренду земельных участков без проведения торгов нарушают требования антимонопольного законодательства, в частности п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, поскольку в таком случае обществу "Селена" администрацией предоставлены преимущества при получении земельных участков в аренду и исключена возможность участия других заинтересованных лиц в приобретении прав на данные земельные участки, то есть ограничена конкуренция в области обращения земельных участков.

Ссылаясь на правовую позицию, изложенную в п. 31 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.01.2002 N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой", согласно которой договор аренды, заключённый в соответствии с п. 1 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации на новый срок, является новым договором аренды, управление полагает, что срок действия договоров аренды от 28.02.2007 N 161-07, 162-07, 163-07, 164-07, 165-07, 166-07, 167-07 подлежал продлению исключительно на торгах. Кроме того, по мнению управления, при разрешении настоящего спора судами не приняты во внимание разъяснения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данные в п. 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.11.2011 N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды".

Проверив законность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из анализа приведенных норм следует, что для признания недействительными оспариваемых ненормативных правовых актов управления необходимо установление одновременно двух условий: несоответствие данных актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этими актами прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения и предписания по делу N А-84/15-12 о нарушении антимонопольного законодательства, возлагается на управление.

Законом о защите конкуренции установлены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями названного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного гл. 5 Закона о защите конкуренции (п. 7).

Закреплённые приведённой нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно правовой позиции, изложенной в п. 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.11.2011 N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды", в случаях, предусмотренных законом (например, п. 1 и 3 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, ст. 30 - 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 74 Лесного кодекса Российской Федерации), договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключен только по результатам проведения торгов. В связи с этим договор аренды названного имущества, заключенный на новый срок без проведения торгов, является ничтожным (ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации), равно как и соглашение о продлении такого договора. Вместе с тем договор аренды государственного или муниципального имущества может быть возобновлен на неопределенный срок в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, если этот договор заключен до вступления в силу закона, требующего обязательного проведения торгов для заключения договора аренды (ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Как установлено судами и следует из материалов дела, поводом для возбуждения управлением дела N А-84/15-12 о нарушении антимонопольного законодательства послужила жалоба общества "МГ-Транс" на неправомерные действия администрации по предоставлению отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности.

В ходе рассмотрения данного антимонопольного дела управлением выявлены следующие обстоятельства.

Между администрацией и обществом "Селена" 28.02.2007 заключены договоры аренды земельных участков из категории земель населенных пунктов в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан: N 161-07, 162-07, 163-07, 164-07, 165-07, 166-07, 167-07. Основаниями заключения указанных договоров явились постановления администрации от 29.12.2006 N 7000; 7005; 7004; 7001; 7003; 6999; 7002 о предоставлении обществу "Селена" земельных участков для проектирования и строительства жилых домов.

Пунктом 6.1 названных договоров аренды предусмотрена возможность внесения в договоры изменений, которые оформляются дополнительными соглашениями.

Постановлением администрации от 25.01.2010 N 190 срок действия договоров аренды от 28.02.2007 N 161-07, 162-07, 163-07, 164-07, 165-07, 166-07, 167-07, заключённых с обществом "Селена", продлен на 10 лет. Комитету по управлению муниципальной собственностью городского округа город Уфа Республики Башкортостан поручено внести соответствующие изменения в договоры аренды.

Дополнительными соглашениями от 04.02.2010 стороны внесли изменения в условия ранее заключённых договоров аренды, изложив п. 3.1 договоров в редакции "Срок аренды устанавливается с 29.12.2006 по 29.12.2019".

Антимонопольный орган признал действия администрации, связанные с принятием постановления от 25.01.2010 N 190 о пролонгировании договоров аренды от 28.02.2007 N 161-07, 162-07, 163-07, 164-07, 165-07, 166-07, 167-07 без проведения торгов и согласования с антимонопольным органом, нарушающими п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. По мнению управления, заключённые с обществом "Селена" дополнительные соглашения являются договорами аренды, заключёнными на новый срок в соответствии с п. 1 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, таким образом, предоставление обществу "Селена" земельных участков для проектирования и строительства жилых домов без проведения торгов привело к созданию обществу "Селена" администрацией преимущества при получении земельных участков в аренду, исключив возможность участия других заинтересованных лиц в приобретении прав на данные земельные участки, что в итоге приводит к ограничению, устранению, недопущению конкуренции в области обращения земельных участков.

По результатам рассмотрения материалов дела N А-84/15-12 управлением принято решение от 14.09.2012, которым признан факт нарушения администрацией п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в необоснованном предоставлении обществу "Селена" в аренду земельных участков для жилищного строительства без проведения торгов.

На основании указанного решения (п. 2 резолютивной части) управление выдало администрации предписание N 139-А-84/15-12, обязывающее администрацию устранить выявленное в ходе рассмотрения антимонопольного дела нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Администрации предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно - внести изменения в постановление Главы администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 25.01.2010 N 190 путем исключения из данного постановления положений о продлении срока действия договора аренды земельного участка от 28.02.2007 N 164-07, заключенного с обществом "Селена". Во исполнение настоящего предписания администрации необходимо в срок, не превышающий 30 дней с момента получения предписания, представить в управление копии документов, подтверждающих внесение изменения в постановление Главы администрации от 25.01.2010 N 190.

Разрешая спор, суды первой и апелляционной инстанций посчитали неправомерными указанные выше выводы антимонопольного органа о наличии в действиях администрации, связанных с принятием вышеназванного постановления от 25.01.2010 N 190, нарушения Закона о защите конкуренции, а именно п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Руководствуясь положениями ст. 450, 452, 453 Гражданского кодекса Российской Федерации, суды заключили, что внесение изменений в договор, в том числе касающихся срока аренды, не является новым договором, вследствие чего признали оспариваемые ненормативные правовые акты управления недействительными.

По мнению суда кассационной инстанции, приведённый вывод судов первой и апелляционной инстанций неверен, противоречит правовой позиции, изложенной в п. 31 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.01.2002 N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой", согласно которой договор аренды, заключённый в соответствии с п. 1 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации на новый срок, является новым договором аренды.

Вместе с тем, в соответствии с п. 5 ст. 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации, арендатор земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, после утверждения в установленном порядке документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования, в границах ранее предоставленного земельного участка имеет исключительное право, если иное не предусмотрено федеральным законом, приобрести указанные земельные участки в собственность или в аренду.

Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.12.2008 N 8985/08, в силу положений ст. 35 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается необоснованный отказ в продлении договора аренды в случае, если строительство не завершено в течение первоначального срока аренды земельного участка.

Принимая во внимание нормы п. 5 ст. 30.2, п. 1 ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации и правовую позицию, изложенную в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.12.2008 N 8985/08, и учитывая, что при рассмотрении дела судами не установлен факт несоблюдения в феврале 2007 г. условий для заключения договоров аренды земельных участков без проведения торгов, предусмотренных п. 15 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", суд кассационной инстанции полагает, что отмеченный выше неверный вывод судов не привёл к принятию незаконного решения по настоящему делу.

Необходимо отметить также отмеченные в оспариваемом решении антимонопольного органа, исследованном судами первой и апелляционной инстанций, факты выполнения на арендованных земельных участках неотделимых улучшений, не позволяющих привести земельные участки в первоначальное состояние, в том числе: выполнения работ по строительству жилых домов и прокладке новых коммуникаций, расселения жителей из ветхого и аварийного жилья, связанных с несением значительных расходов и принятием обществом "Селена" обязательств по строительству объектов недвижимого имущества перед участниками долевого строительства.

При таких обстоятельствах следует признать, что суды первой и апелляционной инстанций правомерно удовлетворили заявленные администрацией требования, признав недействительными оспариваемые решение и предписание управления, вынесенные по делу N А-84/15-12.

Довод управления о необоснованном восстановлении судом пропущенного администрацией срока на подачу в арбитражный суд заявления о признании недействительными ненормативных актов управления, установленного ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не принимается по следующим основаниям.

Согласно ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда организации стало известно о нарушении её прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Из приведённой нормы следует, что право оценки обстоятельств, заявленных организацией в качестве послуживших препятствием для своевременного оформления соответствующего заявления в арбитражный суд в установленный законом срок, и признания уважительной указанной заявителем причины пропуска установленного срока, принадлежит суду первой инстанции.

Суд первой инстанции рассмотрел ходатайство администрации о восстановлении пропущенного срока на подачу заявления в арбитражный суд и признал причины пропуска установленного срока уважительными, что отмечено в обжалуемом судебном акте.

Таким образом, довод управления о том, что у суда отсутствовали основания для восстановления пропущенного администрацией срока на подачу заявления в арбитражный суд, направлен на переоценку установленных судом фактических обстоятельств дела и принятых судом доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренных ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.07.2013 по делу N А07-2092/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Председательствующий

И.А. Татаринова

Судьи

Е.О. Черкезов Е.А. Поротникова