Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 октября 2012 г. N Ф09-8856/12 по делу N А34-4248/2011

Екатеринбург

16 октября 2012 г.

Дело N А34-4248/11

Резолютивная часть постановления объявлена 09 октября 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 октября 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Столярова А.А.,

судей Сулейменовой Т.В., Лазарева С.В.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации г. Кургана на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2012 по делу N А34-4248/11 Арбитражного суда Курганской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путём направления в их адреса копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

закрытого акционерного общества "Первая девелоперская компания" (далее - общество "Первая девелоперская компания") - Емельянова А.Ю. (доверенность от 20.01.2011);

Правительства Курганской области - Данина М.С. (доверенность от 15.06.2012 N 01-08);

Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области (далее - департамент) - Перштанская А.Ю. (доверенность от 14.08.2012 N 04-01-5171).

Общество "Первая девелоперская компания" обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации г. Кургана от 15.06.2011 N 4238 "Об отмене постановлений администрации г. Кургана от 17.07.2006 N 4120 "Об утверждении проекта границ и выдаче обществу "Первая девелоперская компания" акта о выборе земельного участка" и от 31.07.2006 N 4550 "О внесении изменений в постановление администрации города Кургана от 17.07.2006 N 4120".

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены департамент, Правительство Курганской области, Комитет архитектуры и градостроительства администрации г. Кургана (далее - комитет).

Решением суда от 22.04.2012 (судья Григорьева А.А.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2012 (судьи Соколова И.Ю., Суспицина Л.А., Карпачева М.И.) решение суда отменено, заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным постановление администрации г. Кургана от 15.06.2011 N 4238.

В кассационной жалобе администрация г. Кургана просит постановление апелляционного суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом ст. 7, 31 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 30, 37, 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Администрация г. Кургана полагает, что у нее отсутствовали основания для выдачи обществу "Первая девелоперская компания" акта о выборе земельного участка и утверждении проекта его границ, так как названное общество не обращалось в установленном законом порядке в уполномоченный орган с соответствующим заявлением. По мнению заявителя, постановление администрации г. Кургана от 17.06.2006 N 4120 было принято с нарушением норм действующего законодательства, в связи с чем отменено в порядке самоконтроля. Администрация г. Кургана считает, что спорный земельный участок не может быть использован в соответствии с разрешенным использованием для размещения торгового центра, так как на момент предварительного согласования места размещения объекта участок находился в коммунально-складской зоне, в настоящее время - общественно-деловой и водоохраной зонах.

В отзыве на кассационную жалобу общество "Первая девелоперская компания" просит постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, считая доводы, изложенные в ней, несостоятельными.

Как установлено судами и следует из материалов дела, постановлением администрации г. Кургана от 17.07.2006 N 4120 утвержден проект границ земельного участка площадью 13,55 га и обществу "Первая девелоперская компания" выдан акт о выборе данного земельного участка для строительства торгового центра, расположенного по адресу: г. Курган, пр. Маршала Голикова.

Выбор места размещения обществом "Первая девелоперская компания" торгового центра оформлен актом о выборе земельного участка от 10.07.2006 N 144.

Администрацией г. Кургана в газете "Курган и курганцы" от 13.07.2006 N 75 опубликована информация о размещении по пр. Голикова торгового центра. Замечаний и предложений по этому вопросу от жителей города не поступало, что подтверждается справкой Управления архитектуры и градостроительства Департамента развития городского хозяйства администрации г. Кургана от 04.07.2007 N 75-с.

Постановлением администрации г. Кургана от 31.07.2006 N 4550 внесены изменения в постановление администрации г. Кургана от 17.07.2006 N 4120 в части площади выбранного земельного участка: вместо площади участка 13,55 га следует читать 7 га.

Распоряжением Правительства Курганской области от 29.01.2008 N 14-р обществу "Первая девелоперская компания" согласовано место размещения торгового центра на земельном участке площадью 7 га, расположенном по пр. Маршала Голикова в г. Кургане.

Как следует из кадастрового паспорта земельного участка от 09.09.2010, земельный участок площадью 70 000 кв. м, расположенный по адресу: г. Курган, пр. Маршала Голикова, поставлен на государственный кадастровый учет 09.09.2010, ему присвоен кадастровый номер 45:25:020412:4.

Общество "Первая девелоперская компания" 21.09.2010 обратилось в департамент с заявлением о предоставлении в аренду спорного земельного участка для строительства торгового центра сроком на три года.

Заключением от 13.10.2010 N 1567 комитет сообщил департаменту об отказе в согласовании проекта распоряжения Правительства Курганской области "О предоставлении земельного участка в аренду для строительства торгового центра обществу "Первая девелоперская компания" в связи с отсутствием положительного заключения о согласовании акта выбора земельного участка. Обществу "Первая девелоперская компания" рекомендовано представить в комитет для согласования проектно-сметную документацию на строительство торгового центра и утвержденный генеральным директором график освоения данного земельного участка.

В письме от 21.10.2010 N 0901-6491 департамент сообщил обществу "Первая девелоперская компания" о том, что им был подготовлен проект распоряжения о предоставлении земельного участка для строительства торгового центра, который был направлен на согласование с органами исполнительной власти Курганской области; в ходе проведения согласования комитетом было дано отрицательное заключение. В связи с этим заявление о предоставлении земельного участка снято с дальнейшего рассмотрения.

Общество "Первая девелоперская компания" 26.10.2010 повторно обратилось в департамент с заявлением о предоставлении в аренду спорного земельного участка для строительства торгового центра.

Комитет направил в адрес департамента письмо от 02.11.2010 об отказе в согласовании проекта распоряжения Правительства Курганской области, поскольку не выполнены условия заключения комитета от 13.10.2010 N 1567 и не представлены проектно-сметная документация и график освоения заявленного земельного участка.

В письме от 13.11.2010 N 0901-6910 департамент сообщил заявителю о решении комитета.

Общество "Первая девелоперская компания" 30.12.2010 обратилось в департамент с заявлением о разъяснении названных писем, с указанием на основании каких норм права не принято решение о предоставлении обществу в аренду испрашиваемого земельного участка, с просьбой сообщить отказано ли обществу в предоставлении земельного участка в аренду.

В ответ на данное обращение департамент в письме от 17.02.2011 N 10-01-872 сообщил обществу "Первая девелоперская компания", что департаментом проведено согласительное совещание совместно со специалистами комитета и Управления архитектуры и градостроительства г. Кургана, на котором принято решение: проект распоряжения Правительства Курганской области "О предоставлении земельного участка для строительства торгового центра обществу "Первая девелоперская компания" отправить на согласование в органы исполнительной власти.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Курганской области от 30.05.2011 по делу N А34-463/2011 по заявлению общества "Первая девелоперская компания" к Правительству Курганской области, при участии третьих лиц департамента, комитета отказано в признании незаконным бездействия в части непринятия решения о предоставлении либо об отказе в предоставлении в аренду для строительства торгового центра земельного участка площадью 7,0 га с кадастровым номером 45:25:020412:4, расположенного по адресу: Курганская область, г. Курган, пр. Маршала Голикова.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Курганской области от 27.09.2011 по делу N А34-2088/2011 отказано в удовлетворении требований общества "Первая девелоперская компания" о признании незаконным бездействия департамента, выразившееся в невнесении в Правительство Курганской области проекта распоряжения о предоставлении обществу "Первая девелоперская компания" в аренду названного земельного участка для строительства торгового центра с приложением документов, указанных в пункте 102 Регламента Правительства Курганской области, утвержденного постановлением Правительства Курганской области от 14.07.2009 N 395 "Об утверждении регламента Правительства Курганской области", возложении на департамент обязанности в течение шести дней с момента вступления решения в законную силу внести в Правительство Курганской области данный проект распоряжения. При рассмотрении данного дела судом установлено, что департаментом не допущено незаконного бездействия ввиду наличия отрицательных заключений согласующих органов и проведения согласительных совещаний, а также отмены ранее принятых постановлений об утверждении акта выбора и предварительном согласовании места размещения объекта.

Постановлением администрации г. Кургана от 15.06.2011 N 4238 постановления администрации от 17.07.2006 N 4120 "Об утверждении проекта границ и выдаче обществу "Первая девелоперская компания" акта о выборе земельного участка" и от 31.07.2006 N 4550 "О внесении изменений в постановление администрации г. Кургана от 17.07.2006 N 4120" отменены, в связи с неосвоением земельного участка и отсутствием градостроительного плана на данный земельный участок.

Общество "Первая девелоперская компания", полагая, что постановление администрации г. Кургана от 15.06.2011 N 4238 является незаконным и нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что спорный земельный участок находится одновременно в двух территориальных зонах: общественно-деловой и природоохранной, в связи с чем выбор обществу "Первая девелоперская компания" земельного участка для строительства торгового центра не соответствует положениям ч. 2 ст. 31, ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации, ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правилам землепользования и застройки г. Кургана. Учитывая, что на момент вынесения оспариваемого постановления администрации г. Кургана от 15.06.2011 N 4238 градостроительное зонирование территории города было установлено Правилами землепользования и застройки г. Кургана, а также несоответствие выбора спорного земельного участка действующему законодательству, принимая во внимание, что спорный участок фактически обществу "Первая девелоперская компания" на каком-либо праве не предоставлен, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что постановление администрации г. Кургана от 15.06.2011 N 4238 об отмене ранее принятых постановлений от 17.07.2006 N 4120, от 31.07.2006 N 4550, соответствует требованиям ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

Для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решения и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 7 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

На основании ч. 1 ст. 48 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом.

Из положений данных норм следует, что муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля уполномоченными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в случае принятия ненормативного правового акта с нарушением или в противоречие с действующим законодательством.

На основании п. 1 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду.

В соответствии с п. 1 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно п. 11 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий).

Порядок предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта закреплен в ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации и включает выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном ст. 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными ст. 32 настоящего Кодекса.

В силу п. 5 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

В соответствии с п. 6 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Согласно п. 8 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке, предусмотренном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции установил, что администрацией г. Курган при принятии постановлений от 17.07.2006 N 4120 "Об утверждении проекта границ и выдаче обществу "Первая девелоперская компания" акта о выборе земельного участка и от 31.07.2006 N 4550 "О внесении изменений в постановление администрации г. Кургана от 17.07.2006 N 4120 требования указанных норм Земельного Кодекса Российской Федерации были соблюдены (оформлен и утвержден акт выбора земельного участка, распоряжением Правительства Курганской области от 29.01.2008 N 14-р предварительно согласовано места размещения торгового центра, в отношении спорного земельного участка выполнены кадастровые работы, осуществлен его государственный кадастровый учет).

Доказательств, подтверждающих несоответствие названных постановлений требованиям действующего законодательства, в материалы дела не представлены.

Ссылки администрации г. Кургана на то, что после принятия решения об утверждении акта выбора земельного участка была утверждена градостроительная документация по планировке территории и определены границы территориальных зон, результатом которых явилось расположение выбранного земельного участка в двух территориальных зонах, что свидетельствует о нарушении норм земельного и градостроительного законодательства, рассмотрены и отклонены судом апелляционной инстанции.

В соответствии со ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). В пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Градостроительная документация является элементом планировки территории, а правила землепользования и застройки - элементом градостроительного зонирования.

В соответствии со ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований разрабатываются правила землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

В силу п. 4 указанной нормы, формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Как установлено судом апелляционной инстанции, Правила землепользования и застройки г. Кургана, которыми устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, утверждены решением Курганской городской Думы от 19.12.2007 N 318.

Однако на момент издания отмененных постановлений администрации г. Кургана названные Правила землепользования и застройки г. Кургана приняты не были, наоборот, на момент утверждения градостроительной документации процедура предоставления земельного участка в аренду для строительства была начата органом местного самоуправления в рамках его компетенции в порядке предварительного согласования места размещения объекта и фактически закончена.

Кроме того, суд кассационной инстанции, оставляя постановление апелляционного суда без изменения, принимает во внимание, что вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Курганской области от 03.07.2012 по делу N А34-1539/2012 установлено, что земельный участок площадью 7,0 га с кадастровым номером 45:25:020412:4, расположенный по адресу: г. Курган, пр. М. Голикова, находится в территориальной зоне - общественно-деловой.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что постановления администрации г. Кургана от 17.07.2006 N 4120 об утверждении проекта границ и выдаче акта выбора земельного участка и от 31.07.2006 N 4550 на момент их издания не противоречили требованиям действующего законодательства, объективных оснований для их отмены постановлением от 15.06.2011 N 4238, не имелось.

Отмена ненормативных актов о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта повлекли нарушение возникшего у общества "Первая девелоперская компания" исключительного права на предоставление выбранного земельного участка в аренду.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

На основании изложенного доводы заявителя кассационной жалобы отклоняются, поскольку направлены на переоценку собранных по делу доказательств и сделанных на их основании выводов апелляционного суда, что выходит за пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, установленные ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм материального или процессуального права, влекущих отмену постановления суда апелляционной инстанции (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учётом изложенного обжалуемый судебный акт следует оставить в силе, кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2012 по делу N А34-4248/11 Арбитражного суда Курганской области оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации г. Кургана - без удовлетворения.

Председательствующий

А.А. Столяров

Судьи

Т.В. Сулейменова С.В. Лазарев