Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 февраля 2014 г. N Ф09-204/14 по делу N А07-1689/2013

Екатеринбург

14 февраля 2014 г.

Дело N А07-1689/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 февраля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Ященок Т.П., Василенко С.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан (далее - Администрация) и общества с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" (далее - Общество) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.08.2013 по делу N А07-1689/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации - Зуева Е.М. (доверенность от 07.02.2014 N 02-2-153), Абдрашитов Р.А. (доверенность от 10.01.2014 N 02-Г-4);

Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан (далее - Палата) - Муртазина З.Ф. (доверенность от 28.01.2014 N 5), Вакутина О.А. (доверенность от 14.01.2014 N 2);

Общества - Камаев М.Н. (доверенность от 01.02.2014).

Общество обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Палате и Администрации о признании незаконным представления Палаты от 02.07.2012 N 26/1 в части, обязывающей произвести возмещение суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор в размере 724,11 тыс. руб., а также о признании незаконным письма Администрации от 02.11.2012 N 02-1-794, обязывающего заявителя принять меры по возмещению суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор в размере 724,11 тыс. руб.

Решением суда от 15.08.2013 (судья Чернышова С.Л.) требования заявителя удовлетворены частично. Признано незаконным письмо Администрации от 02.11.2012 N 02-Г-794. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2013 (судьи Арямов А.А., Бояршинова Е.В., Малышев М.Б.) решение суда отменено в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконным представления Палаты в части предложения принять меры к возмещению 290, 6 тыс. руб. Требования заявителя в этой части удовлетворено. Признано незаконным представление Палаты от 02.07.2012 N 26/1 в части предложения принять меры к возмещению 290, 6 тыс. руб., оплаченных Обществом. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Администрация просит указанные судебные акты отменить в части признания письма от 02.11.2012 N 02-1-794 незаконным и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на то, что оспариваемое письмо не имеет властно-распорядительного характера, не содержит обязательные предписания, распоряжения, нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя и влекущие для него неблагоприятные последствия, не изменяет и не отменяет права и обязанности Общества.

В кассационной жалобе Общество просит изменить постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в части отказа в удовлетворении заявления, удовлетворить заявленные требования полностью, полагая, что проверка проведена Палатой с нарушениями и за пределами полномочий, ссылаясь на п. 2.1 Регламента Палаты, утвержденного постановлением Коллегии Палаты от 23.04.2010 N 13 (далее - Регламент), ст. 10 Закона Республики Башкортостан от 13.03.2012 N 520-З "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан" (далее - Закон N 520-З), п. 1 ст. 20 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - Закон N 185-ФЗ). Общество со ссылкой на ст. 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации полагает, что законом не предусмотрена такая мера воздействия как возмещение сумм. Указывает на то, что представление в оспоренной им части неисполнимо, так как фактически проверена деятельность нескольких субъектов, тогда как указаны сводные числовые величины. Общество считает также недоказанным факты нарушений, поскольку акты приемки работ по капитальному ремонту всех домов согласованы и подписаны Администрацией без возражений, а соответствующие сделки не признаны недействительными в установленном порядке. Кроме того, заявитель ссылается на то, что произведенный Палатой расчет затрат на оплату технического надзора, выполнен неверно (в расчете применен коэффициент 1,0% от объема капитальных вложений, вместо 1,4% как установлено в Приказе Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 15.02.2005 N 36 "О нормативах затрат на содержание службы заказчика-застройщика при строительстве объектов для государственных нужд за счет средств федерального бюджета на 2005 год", в связи с чем неверно определена подлежащая возврату сумма стоимости затрат по техническому надзору в размере 724,1 тыс. руб. Общество считает, что документального или нормативно-правового обоснования фактов, свидетельствующих о нарушениях, Палатой не приведено, указывая, что при проведении работ, связанных с проведением капитального ремонта, нарушений не допущено.

Как установлено судами, во исполнение Закона N 185-ФЗ постановлениями Правительства Республики Башкортостан от 24.12.2008 N 454 и от 16.03.2009 N 91 утверждена Республиканская адресная программа по проведению капитального ремонта многоквартирных домов на 2009 и 2010 г. В соответствии с названной программой между Министерством жилищно-коммунального хозяйства Республики Башкортостан (заказчик указанной программы) и Администрацией заключены соглашения от 10.03.2009 N 9, от 06.04.2009 N 31 и от 11.06.2010 N 12 о долевом финансировании муниципальной адресной программы по проведению капитального ремонта жилых домов. Указанными соглашениями на Администрацию возложена обязанность по реализации мероприятий капитального ремонта многоквартирных домов и контролю за целевым использованием средств, направляемых на проведение ремонта.

Постановлениями Главы Администрации от 25.11.2008 N 11/2042, от 13.03.2009 N 359-п и от 26.04.2010 N 1049-п утверждены муниципальные адресные программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в городском округе город Салават на 2009 и 2010 г., в которые включены 42 многоквартирных дома (25 - в программу на 2009 г. и 17 - в программу на 2010 г.).

Постановлениями Главы Администрации Салават от 24.03.2009 N 442-п и от 22.06.2010 N 1487-п утвержден порядок предоставления субсидий из бюджета городского округа город Салават на финансирование указанных мероприятий за счет средств, поступивших от Государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств бюджета Республики Башкортостан.

Денежные средства перечислялись на счета управляющих компаний и товариществ собственников жилья на основании договоров о предоставлении субсидий из бюджета городского округа, в том числе, в адрес Общества (для ремонта 13 домов в 2009 г. и 7 домов в 2010 г.).

Выбор подрядных организаций для проведения комплексного капитального ремонта многоквартирных домов осуществлялся управляющими организациями самостоятельно. Проектная документация на комплексный ремонт многоквартирных домов разработана Салаватской и Кумертауской мастерскими "Башжилкоммунпроект".

Оплата за капитальный ремонт домов осуществлена на основании актов приемки выполненных работ, подписанных управляющими организациями и согласованными с отделом городского хозяйства Администрации городского округа г. Салават.

В письме от 16.02.2012 N 13-42/13-02 Счетная палата Российской Федерации проинформировала Палату о проведении в соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2012 г. контрольного мероприятия "Проверка эффективности расходования средств государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в субъектах Российской Федерации". В этом же письме Палате предложено в рамках указанного мероприятия провести совместные контрольные мероприятия, в целях единообразного подхода обобщить информацию, полученную по результатам таких мероприятий с учетом проверок, ранее проведенных Счетной палатой Российской Федерации. Информацию о проведенных контрольных мероприятиях и их результатах предложено представить в Счетную палату Российской Федерации до 01.10.2012.

Счетной палатой Российской Федерации и Палатой подписано решение от 01.03.2012 N РШ-22/13-02 "О проведении параллельных контрольного и экспертно-аналитического мероприятий Счетной палатой Российской Федерации и Контрольно-счетной палатой Республики Башкортостан", в котором отражено решение о проведении, в частности, параллельного контрольного мероприятия "Проверка эффективности расходования средств государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в субъектах Российской Федерации" с участием контрольно-счетных органов Российской Федерации, а также определены сроки проведения и организационные процедуры контрольного мероприятия, включающие проведение Палатой контрольного и экспертно-аналитического мероприятия в рамках проведения контрольных мероприятий, предусмотренных Планом работы на 2012 г.

В соответствии с этим решением и распоряжениями начальника Кумертауского управления Палаты от 23.03.2012 N 5 и от 02.05.2012 N 6, в соответствии с Планом работы на 2012 г. должностными лицами Палаты в период с 27.03.2012 по 18.05.2012 проведена проверка целевого и эффективного использования средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на переселение граждан из аварийного жилищного фонда и на капитальный ремонт многоквартирных домов в городском округе г. Салават Республики Башкортостан за 2009-2011 г. Результаты проверки отражены в Акте проверки от 13.06.2012 и отчете, утвержденном постановлением Коллегии Палаты от 29.06.2012 N 35.

Проверкой установлено, в том числе, завышение стоимости работ в результате применения несоответствующих и завышенных расценок в сумме 4880,2 тыс. руб. (б. Космонавтов, 15-160,8 тыс. руб.; б. Космонавтов, 17-210 тыс. руб.; б. Космонавтов, 19-67,8 тыс. руб.; б. Космонавтов, 3-1260 тыс. руб.; ул. Чекмарева, 4-44,9 тыс. руб., пр. Нефтяников, 10-169,7 тыс. руб.; пр. Нефтяников, 19-1459,4 тыс. руб.; пр. Нефтяников, 23-191,2 тыс. руб.; ул. Дзержинского, 5-5,35 тыс. руб., ул. Октябрьская, 24-520,5 тыс. руб.; ул. Октябрьская, 40-790,5 тыс. руб.). Завышение цен подтверждено в результате проведения налоговой инспекцией проверкой подрядчиков - обществ с ограниченной ответственностью "Техстрой" и "Паритет плюс", приобретавших строительные материалы у поставщиков - обществ с ограниченной ответственностью "СтройГаз", "Строймонтаж", "Интегралсервис", "Сириус" и "Спектр", в отношении которых налоговой проверкой установлено, что их директорами являются подставные лица и по адресам регистрации эти юридические лица отсутствуют.

Также в домах по б. Космонавтов, N 15, 17, 19 комиссионным контрольным обмером выполненных работ, оформленным актами от 04.05.2012 и 19.05.2012, выявлены завышения объемов работ. Сумма необоснованно оплаченных работ в отношении домов, обслуживаемых заявителем, определена Палатой в 4880,7 руб.

Общая сумма завышенной стоимости работ по объектам, обслуживаемым Обществом, составила по итогам проверки 9760,9 тыс. руб.

Кроме того, установлено применение Обществом затрат по техническому надзору в размере 1,4% от стоимости капитального ремонта домов, тогда как, в соответствии с информацией Государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, предоставленной по запросу обществом с ограниченной ответственностью "Домоуправление N 9", методическими рекомендациями по формированию состава работ по капитальному ремонту многоквартирных домов за счет средств, предусмотренных Закона N 185-ФЗ, рекомендуемый объем затрат на строительный контроль составляет не более 1% от стоимости капитального ремонта. Вследствие чего, Обществом необоснованно увеличен размер оплаты за технический надзор за ходом строительства и необоснованно израсходованы средства в размере 724,1 тыс. руб.

По итогам проверки Палатой в адрес Администрации выдано представление от 02.07.2012 N 26/1, содержащее сведения о неэффективном использовании денежных средств Фонда содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства в общей сумме 12969,8 тыс. руб., включая 2285 тыс. руб. - в результате ненадлежащего выполнения управляющей компанией функций по осуществлению технического надзора (включая сумму 724,1 тыс. руб.), 4880,2 тыс. руб. - в результате завышения расценок, 4880,7 тыс. руб. - в результате завышения объемов работ Обществом.

Кроме того, указано, что, поскольку в ходе проверки подрядными организациями произведен возврат завышенной стоимости ремонтно-строительных работ путем предъявления актов формы КС-2 выполненных ранее, но не оплаченных работ, на сумму 223,24 тыс. руб., Администрации предложено в целях устранения выявленных нарушений в срок до 29.09.2012 рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности руководителей и других должностных лиц подведомственных учреждений за допущенные нарушения и недостатки, и принять меры по завершению работ по формированию и проведению государственного кадастрового учета земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, включенные в программы в 2009-2010 г.; возмещению суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор - 724,11 тыс. руб.

На основании названного представления Администрацией в адрес Общества направлено письмо от 02.11.2012 N 02-Г-794 о необходимости рассмотрения представления Палаты, принятии решения и мер по этому представлению, о чем в письменной форме указано уведомить Палату в установленный срок. Также согласно письму в соответствии с представлением надлежит принять меры по возмещению суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор 724,11 тыс. руб.

Не согласившись с письмом Администрации и представлением Палаты в части, обязывающей произвести возмещение суммы завышения стоимости ремонтных работ в размере 8531,87 тыс. руб. и оплаты за технический надзор 724,11 тыс. руб., Общество обратилось с соответствующим заявлением в суд.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования в части признания незаконным письма Администрации от 02.11.2012 N 02-Г-794, придя к выводу о его необоснованности. Отказывая в удовлетворении требований Общества о признании незаконным представления Палаты от 02.07.2012 N 26/1, суд первой инстанции указал на отсутствие нарушения этим актом прав и законных интересов заявителя.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о доказанности соответствия оспоренного представления закону, как по форме его вынесения, так и по содержанию, за исключением части, касающейся предложения к возврату 290,6 тыс. руб., отменив решение суда в указанной части. Также счел, что письмо Администрации от 02.11.2012 N 02-1-794 не отвечает предъявляемым к ненормативным правовым актам критериям конкретности и исполнимости, в связи с чем это письмо обоснованно признано судом первой инстанции не соответствующим закону.

Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют установленным по делу обстоятельствам и действующему законодательству.

Руководствуясь ст. 4, ч. 2 ст. 29, гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, п. 1 ст. 1, ст. 7, 16 Закона N 520-З и Регламентом, суды пришли к правильному выводу о том, что представления Палаты, вынесенные по результатам проведенных проверок, являются ненормативными правовыми актами, обязательными для исполнения лицами, в отношении которых они изданы.

Суд первой инстанции, установив, что оспоренное представление адресовано Администрации, пришел к выводу о том, что такое представление не содержит обязательных для исполнения Обществом предписаний и не порождает для него правовых последствий, а потому не может нарушать его права и законные интересы.

Суд апелляционной инстанции обоснованно заключил, что рассматриваемое представление Палаты по существу порождает для Общества негативные последствия в сфере осуществления экономической деятельности, поскольку послужило основанием для направления Администрации в адрес Общества письма с требованием о принятии мер во исполнение содержащихся в этом представлении предписаний, а также для обращения Администраций в суд с иском о взыскании с заявителя 8799010 руб. (дело N А07-2855/2013).

Оценивая законность оспоренного представления Палаты, суд апелляционной инстанции правомерно руководствовался следующим.

Согласно п. 1 ст. 10 Закона N 520-З Палата осуществляет свою деятельность на основе планов, разрабатываемых и утверждаемых в соответствии с Регламентом Контрольно-счетной палаты.

В пункте 2.1 Регламента установлено, что Палата строит свою работу на основе годовых, квартальных и текущих планов и программ.

Законом N 185-ФЗ урегулированы отношения, связанные с созданием и деятельностью некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры (Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства).

Согласно ст. 20 Закона N 185-ФЗ получателями средств, направляемых на предоставление такой финансовой поддержки, являются субъекты Российской Федерации или муниципальные образования. Контроль за использованием средств, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации системы коммунальной инфраструктуры, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Проверку использования средств Фонда в соответствии с частью 1.1 этой статьи проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что в рассматриваемой ситуации проверка проведена Палатой в пределах своей компетенции (ст. 7 Закона N 520-З) на основании подписанного 01.03.2012 между Счетной палатой Российской Федерации и Палатой решения N РШ-22/13-02 "О проведении параллельных контрольного и экспертно-аналитического мероприятий Счетной палатой Российской Федерации и Контрольно-счетной палатой Республики Башкортостан", а также Плана работы на 2012 год Палаты (п. 2.4.7 Плана).

В ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В силу ст. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации обязанность обеспечения результативности и целевого характера использования бюджетных средств возложена на получателя бюджетных средств.

Одной из мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, является выдача предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (ст. 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В рассматриваемом деле проверка проведена Палатой, в том числе в отношении Общества, в целях контроля целевого и эффективного использования выделенных на капитальный ремонт многоквартирных домов в городском округе средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Судом апелляционной инстанции установлено и из материалов дела следует, что изложенные в акте проверки обстоятельства, связанные с фактическим получением заявителем в установленном порядке на основании договоров от 06.04.2009 N 59, от 08.05.2009 N 8 и от 12.07.2010 N 156 средств, поступивших из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и выделенных из бюджета Республики Башкортостан в порядке долевого финансирования в соответствии с ежегодно утверждаемыми адресными программами Республики Башкортостан по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, а также с направленностью расходования указанных средств, Обществом не оспариваются.

В отраженные в оспоренном представлении общие суммы, подлежащие возмещению, включены суммы, подлежащие возмещению непосредственно Обществом: 8308,77 тыс. руб. - сумма завышения стоимости и объемов выполненных работ; 490,31 тыс. руб. - сумма завышения стоимости технического надзора.

Как верно отметил суд апелляционной инстанции, содержащаяся в оспоренном представлении обобщенная формулировка выводов, сделанных по итогам проведенного контрольного мероприятия, применена исходя из целей направления такого представления (доведение до сведения Администрации общих результатов проверки и понуждения её к совершению действий, направленных на устранение выявленных нарушений) и обусловлена наличием у Администрации подробных сведений относительно установленных проверкой обстоятельств, отраженных в акте проверки (акт проверки подписан, в том числе, представителем Администрации). В этой связи апелляционный суд правильно отклонил довод Общества о неконкретности и неисполнимости представления.

В ходе судебного разбирательства Палатой признано необоснованное предложение к возврату 290,6 тыс. руб., в связи с чем суд апелляционной инстанции правомерно признал не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности оспоренное представление в части предложения принять меры к возврату указанной суммы и удовлетворил требования заявителя в этой части.

Оспаривая выводы Палаты о завышении стоимости и объемов выполненных работ в остальной части, Общество сослалось на осуществление фактически оплаченных им ремонтных работ в соответствии с утвержденной проектно-сметной документацией, а также на приемку результатов этих работ по актам, согласованным с Администрацией.

Эта позиция Общества по основанной массе выявленных Палатой нарушений (за исключением фактов необоснованной оплаты дополнительного оборудования для установки лифтового оборудования, работ по отделке лестничных площадок керамогранитной плиткой и установления дверей) поддержана Администрацией.

Между тем, как верно отметил суд апелляционной инстанции, указанные обстоятельства не исключают достоверности выводов Палаты об оплате завышенного объема работ и об оплате работ по завышенным расценкам. При этом апелляционный суд верно указал, что выводы Палаты в названной части должным образом мотивированы и подтверждены представленными в материалы дела доказательствами (сметами, рабочими проектами, актами приемки выполненных работ формы КС-2 и справки о стоимости выполненных работ формы КС-3 в отношении объектов Общества и в отношении объектов иных управляющих организаций, а также актами обмеров). Каких-либо аргументированных возражений в отношении этих выводов Палаты со стороны Общества и Администрации не заявлено, доказательств несоответствия фактическим обстоятельствам сведений, содержащихся в Акте проверке и актах замеров, не представлено. В связи с изложенным суд апелляционной инстанции сделал верный вывод о том, что оснований для признания таких выводов необоснованными не имеется.

Также Общество сослалось на соответствие примененного им расчета затрат по техническому надзору, исходя из норматива 1,4 % от стоимости капитального ремонта домов, положениям Приказа Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 15.02.2005 N 36 "О нормативах затрат на содержание службы заказчика-застройщика при строительстве объектов для государственных нужд за счет средств федерального бюджета на 2005 год".

В приложении N 2 к названному приказу установлен указанный норматив затрат на содержание службы заказчика-застройщика, технического надзора, управлений (отделов) капитального строительства, дирекций по реализации федеральных целевых программ и строящихся предприятий, осуществляющих строительство с использованием средств федерального бюджета, на 2005 год, по годовому объему капитальных вложений в уровне цен, уточненном в сметно-нормативной базе 2001 г., до 50 млн. руб. (при действующей или организуемой службе заказчика-застройщика) и территориальном размещении объектов строительства в одном населенном пункте.

Между тем, суд апелляционной инстанции правильно указал, что установленные этим актом нормативы касаются иного периода (2005 г.) и введены для определения затрат на содержание службы заказчика-застройщика при строительстве объектов, тогда, как в рассматриваемом случае имеет место ремонт таких объектов. Кроме того, сведений об организации Обществом службы заказчика-застройщика (что обусловило бы применение норматива 1,4%) материалы дела не содержат.

Согласно Методическим рекомендациям по формированию состава работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых за счет средств, предусмотренных Законом N 185-ФЗ, утвержденных Государственной корпорацией - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и согласованных с заместителем министра регионального развития Российской Федерации 15.02.2013, строительный контроль при осуществлении капитального ремонта многоквартирных домов проводится в соответствии с Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468. Затраты на осуществление строительного контроля включаются в "прочие затраты".

В соответствии с письмом Государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства от 06.08.2009 N ВТ-09/512, направленным по запросу общества с ограниченной ответственностью "Домоуправление N 9" от 25.06.2009 N 494, в соответствии с указанными Методическими рекомендациями, рекомендуемый объем затрат на строительный контроль составляет не более одного процента от стоимости капитального ремонта многоквартирного дома.

Как установлено судом апелляционной инстанции, из акта проверки следует что иными управляющими компаниями затраты по техническому надзору снижены с 1,4% до 1,1% по результатам государственной экспертизы проектной документации, Обществом затраты по техническому надзору согласно смете в размере 1,4% остались неизменными, что привело к итоговому завышению стоимости таких затрат в 2009-2010 гг. на 490,31 тыс. руб.

В связи с изложенным суд апелляционной инстанции верно признал обоснованным вывод Палаты о несоответствии указанной суммы затрат принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу о недоказанности несоответствия оспоренного представления закону, как по форме его вынесения, так и по содержанию (за исключением части, касающейся предложения к возврату 290,6 тыс. руб.).

При таких обстоятельствах, ввиду отсутствия совокупности обстоятельств, наличие которых в силу закона является обязательным условием для признания ненормативного правового акта недействительным, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу об отказе в удовлетворении требования Общества о признании рассматриваемого представления недействительным.

Оценивая доводы Администрации, изложенные в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как верно отмечено судами, письмо Администрации от 02.11.2012 отвечает признакам ненормативного правового акта, так как вынесено Администрацией в порядке осуществления бюджетных полномочий в отношении конкретного лица (Общества) и содержит властное предписание о принятии мер по возмещению сумм завышения стоимости ремонтных работ и оплаты стоимости технического надзора, уплаченных в соответствии с требованиями Закона N 185-ФЗ.

Исследовав содержание оспариваемого письма, суды сделали обоснованный вывод о фактическом перенаправлении Администрацией Обществу требований, содержащихся в представлении Палаты и адресованных самой Администрации как органу, осуществляющему бюджетные функции. При этом суды верно установили, что в письме содержатся те же обобщенные сведения о подлежащих возмещению суммах завышения стоимости работ и оплаты за технический надзор без выделения сумм, подлежащих возмещению непосредственно заявителем. Конкретные действия, подлежащие совершению Обществом, в письме не определены, правовое и материальное обоснование содержащихся в письме требований не приведено.

При таких обстоятельствах суды правомерно заключили, что письмо Администрации от 02.11.2012 N 02-1-794 не отвечает предъявляемым к ненормативным правовым актам критериям конкретности и исполнимости, в связи с чем названное письмо обоснованно признано судом первой инстанции не соответствующим закону.

Суды правильно не приняли во внимание представленную Администрацией в материалы дела копию письма от 25.07.2013 N 02-Г-644, являющегося уточнением к письму от 02.11.2012 N 02-1-794, поскольку письмо изготовлено Администрацией после фактического обращения заявителем в суд с рассматриваемыми требованиями и его содержание также не конкретно, в силу чего оно не может свидетельствовать о законности письма Администрации от 02.11.2012 N 02-1-794.

В связи с тем, что письмом от 02.11.2012 N 02-1-794 на Общество незаконно возложена обязанность по совершению действий, подлежащих совершению самой Администрацией, что нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, требования Общества о признании этого письма недействительным правомерно признаны судами подлежащими удовлетворению.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции обоснованно отменил решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании незаконным представления Палаты в части, касающейся предложения принять меры к возмещению 290,6 тыс. руб., оставив в остальной части решение суда первой инстанции без изменения.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах Администрации и Общества, судом кассационной инстанции отклоняются, так как они уже являлись предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка. Оснований для переоценки тех обстоятельств, которые установлены судами в ходе рассмотрения дела по существу, у кассационного суда не имеется (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены постановления арбитражного суда, не выявлено.

С учетом изложенного постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда следует оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2013 по делу N А07-1689/2013 Арбитражного суда Республики Башкортостан оставить без изменения, кассационные жалобы Администрации городского округа г. Салават и общества с ограниченной ответственностью "Жилкомзаказчик" - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

Т.П. Ященок С.Н. Василенко