Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 23 июля 2015 г. N Ф09-4997/15 по делу N А60-21999/2014

Екатеринбург

23 июля 2015 г.

Дело N А60-21999/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 21 июля 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 июля 2015 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лазарева С.В.,

судей Рябовой С.Э., Столярова А.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ТоргОптима" (далее - общество "ТоргОптима", заявитель) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 22.01.2015 по делу N А60-21999/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.04.2015 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации городского округа "Верхняя Пышма" - Шаталова Ю.М. (доверенность от 06.05.2015 N 3174-02);

прокуратуры Свердловской области - Костина О.А. (доверенность от 03.09.2014 N 8/2-15-14).

Общество "ТоргОптима" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к муниципальному образованию "Городской округ Верхняя Пышма" (далее - муниципальное образование) о признании недействительным постановления главы городского округа "Верхняя Пышма" от 02.12.2013 N 79 "Об отмене публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма, назначенные на 05.12.2013" в части и обязании Главы городского округа в течение трех рабочих дней с момента принятия судом решения назначить публичные слушания по проекту внесения изменения в Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Верхняя Пышма" по вопросу изменения территориальной зоны Т-2 (зона объектов железнодорожного транспорта), в границах которой находится принадлежащий обществу земельный участок площадью 25 060 кв. м с кадастровым номером 66:36:0107006:0016, на территориальную зону Ж-6 (зона многоквартирной секционной жилой застройки); кроме того, общество просило взыскать с казны муниципального образования "Городской округ Верхняя Пышма" вред (убытки) в размере 1 585 967 руб., причиненный изданием главой городского округа "Верхняя Пышма" незаконного муниципального правового акта и незаконным бездействием, выразившимся в нарушении сроков назначения и проведения публичных слушаний (с учетом уточнения предмета заявленных требований в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, судом в порядке ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации привлечены администрация городского округа "Верхняя Пышма" в лице Комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Верхняя Пышма", Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа "Верхняя Пышма", прокуратура г. Верхняя Пышма, общество с ограниченной ответственностью "Деловой дом".

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 22.01.2015 (судья Воронин С.П.) в удовлетворении исковых требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.04.2015 (судьи Зеленина Т.Л., Дюкин В.Ю., Панькова Г.Л.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество "ТоргОптима" просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, ссылаясь на то, что судами не учтены нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации. В обоснование доводов кассационной жалобы заявитель указывает на отсутствие оснований для отмены публичных слушаний и на несоответствие оспариваемого постановления требованиям закона, при этом заявитель отмечает, что публичные слушания обязательны при решении вопроса о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельных участков, а общество "ТоргОптима" было лишено возможности принять в них участие и представить свои доводы относительно невозможности застройки земельного участка многоэтажными жилыми домами, а также относительно нахождения принадлежащего ему земельного участка в зоне автомобильных дорог регионального значения.

Прокуратура Свердловской области отклонила доводы общества "ТоргОптима" по основаниям, изложенным в письменном отзыве на кассационную жалобу, указав, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, а кассационная жалоба - не подлежащей удовлетворению.

Как установлено судами и следует из материалов дела, общество "ТоргОптима" является собственником земельного участка с кадастровым номером 66:360107 006:0016, расположенного по адресу: Свердловская область, примерно в 350 м по направлению на север от ориентира - промплощадки открытого акционерного общества "Уралредмет", расположенного за пределами участка, адрес ориентира: город Верхняя Пышма, р-н стрелочного перевода N 4 железнодорожного подъездного пути.

Данный земельный участок относится к категории "земли поселений" и имеет вид разрешенного использования "для обслуживания железнодорожного подъездного пути".

В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа "Верхняя Пышма", утвержденными решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 25.04.2013 N 61/2 (далее - Правила землепользования и застройки) земельный участок с кадастровым номером 66:360107 006:0016 находится в территориальной зоне Т-2 (зона объектов железнодорожного транспорта).

Общество "ТоргОптима" обратилось к муниципальному образованию с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки путем изменения зоны Т-2 на зону Ж-6 (зона многоквартирной секционной жилой застройки), представив Проект планировки территории для строительства жилого комплекса в районе автодороги Р-352 Екатеринбург-Серов в восточной части города Верхняя Пышма, расходы на подготовку которого составили 1 585 967 руб.

Главой администрации городского округа "Верхняя Пышма" 11.09.2013 издано постановление N 2114 "О подготовке проекта изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Верхняя Пышма" (в части карты градостроительного зонирования городского округа Верхняя Пышма)", которым комиссии по подготовке правил землепользования и застройки поручено не позднее 30 дней со дня принятия постановления осуществить подготовку проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки в части карты градостроительного зонирования городского округа Верхняя Пышма применительно к участку с кадастровым номером 66:360107 006:0016; управлению архитектуры и градостроительства - обеспечить проведение процедуры рассмотрения предложений физических и юридических лиц по внесению изменений в Правила землепользования и застройки; общество "ТоргОптима" - обеспечить проведение публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки.

На основании постановления главы городского округа "Верхняя Пышма" от 27.09.2013 N 64 "О назначении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма" на публичные слушания вынесен проект решения Думы городского округа "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма", отражающий изменения видов территориальных зон различных земельных участков, в том числе земельного участка общества с кадастровым номером 66:360107006:0016 (изменение вида территориальной зоны Т-2 на вид территориальной зоны Ж-6).

Названным постановлением публичные слушания по проекту решения Думы назначены на 17 ч 05.12.2013.

Постановлением главы городского округа "Верхняя Пышма" от 02.12.2013 N 79 публичные слушания по вопросу внесения указанных изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Верхняя Пышма" отменены с рекомендацией администрации дать предложения по вопросам, обозначенным в п. 1.1 - 1.5 постановления, для назначения на публичные слушания на новые даты, раздельно не более одного вопроса на одни публичные слушания.

В ходе повторного рассмотрения вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки применительно к земельному участку с кадастровым номером 66:360107006:0016 администрацией выявлено несоответствие представленного проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки документам территориального зонирования, невозможность освоения земельного участка под жилищное строительство, и невозможность в связи с этим, внесения изменений в Правила землепользования и застройки, о чем заявителю было сообщено в письме от 02.07.2014 N 3568-02.

Полагая, что постановление от 02.12.2013 N 79 принято муниципальным образованием незаконно, общество "ТоргОптима" обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, и включают в себя, в частности, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.

В соответствии с п. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, которые должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 6 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации в правила землепользования и застройки могут быть внесены изменения, в частности, на основании предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов, которые могут быть направлены в комиссию по подготовке физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Пунктами 4 и 5 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что комиссия осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации, который с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения.

Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки регулируется п. 11,13 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которыми установлено, что при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки глава муниципального образования принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта, продолжительность которых составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

Согласно п. 15 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации после завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в части 15 данной статьи обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (п. 16 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как установлено судами, основанием для вынесения оспариваемого постановления об отмене публичных слушаний послужили обращения граждан, в том числе группы депутатов местной Думы, а также необходимость проведения публичных слушаний раздельно по каждому из назначенных вопросов (не более одного вопроса на одни публичные слушания).

В соответствии с ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий правовой акт в случаях, если они приняты с нарушением или в противоречие с действующим законодательством и произвольно ограничивают права граждан и организаций в сфере предпринимательской деятельности.

При этом реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный (измененный) им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права.

Само по себе оспариваемое постановление не нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку предусматривает проверку обоснованности вынесения вопросов на публичные слушания, а также самостоятельное рассмотрение каждого из вопросов на отдельных публичных слушаниях.

Судами верно отмечено, что решение об отказе в рассмотрении вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки относительно земельного участка с кадастровым номером 66:360107006:0016 было принято администрацией городского округа "Верхняя Пышма" 02.07.2014. В обоснование этого решения администрацией было указано, в частности, на невозможность освоения земельного участка под жилищное строительство.

При повторном рассмотрении вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки относительно территориальной зоны, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером 66:360107006:0016, администрацией было установлено, что планируемая застройка не может быть завязана в общей инфраструктуре города Верхняя Пышма, поскольку не примыкает к существующей жилой застройке, ограничена землями военных объектов, земельными участками, предназначенными под производственные нужды, и автомобильной дорогой непрерывного движения.

Из заключения Управления архитектуры и градостроительства администрации городского округа "Верхняя Пышма" от 26.06.2014 N 495 следует, что с восточной стороны земельного участка с кадастровым номером 66:360107 006:0016 проходит магистральная дорога непрерывного движения, в районе участка проектирования организована многоуровневая транспортная развязка; с северной, западной и южной сторон участок проектирования граничит с территориями с установленным регламентом "Зоны военных и режимных объектов" (СП-3) и связь территории с другими частями города осуществляется исключительно по магистральной автодороге Р-325, пешеходное сообщение с другими частями города отсутствует, в нормативной шаговой доступности от участка проектирования отсутствуют остановки общественного транспорта. В заключении указано на отсутствие возможности проектирования и строительства на территории города Верхняя Пышма 34-этажных жилых домов.

Кроме того судами также установлено, что в настоящее время земельный участок с кадастровым номером 66:360107 006:0016 находится в зоне Т-2 (зона объектов железнодорожного транспорта) - территории, предназначенной для размещения производственных объектов инфраструктуры и сооружений железнодорожного транспорта и иных объектов в соответствии с ведомственными нормами. Этот участок окружен территориальной зоной СП-3 (зона военных и режимных объектов - территории, выделенные для обеспечения правовых условий использования, строительства и реконструкции объектов Министерства обороны Российской Федерации и иных Министерств и ведомств в соответствии с нормативно-правовыми актами Российской Федерации).

Подпунктом 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли делятся по целевому назначению на категории, и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и из разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Предусмотренное подп. 2 п. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации право собственника земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Пунктом 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (п. 3 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного суды пришли к правильным выводам, что главой администрации городского округа "Верхняя Пышма" обоснованно принято решение об отклонении проекта изменений правил землепользования и застройки на основании п. 5 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации ввиду установленного несоответствия представленного заявителем проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки документам территориального зонирования и невозможности освоения земельного участка с кадастровым номером 66:360107 006:0016 под жилищное строительство, и правомерно отказали в удовлетворении требования о признании недействительным постановления главы городского округа "Верхняя Пышма" от 02.12.2013 N 79 "Об отмене публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма, назначенные на 05.12.2013" в части и обязании главы городского округа в течение трех рабочих дней с момента принятия судом решения назначить публичные слушания по проекту внесения изменения в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма по вопросу изменения территориальной зоны Т-2 (зона объектов железнодорожного транспорта), в границах которой находится принадлежащий обществу земельный участок площадью 25 060 кв. м с кадастровым номером 66:36:0107006:0016, на территориальную зону Ж-6 (зона многоквартирной секционной жилой застройки).

Кроме того, судами верно отмечено, что оценка наличия основания для проведения публичных слушаний не может быть сделана без оценки возможности внесения изменений в правила землепользования и застройки, что определяет необходимость установить, имелись ли вообще основания для проведения публичных слушаний и насколько проект изменений в правила землепользования и застройки соответствует документам территориального планирования.

В удовлетворении требования о взыскании убытков судами также правомерно отказано ввиду отсутствия в рассматриваемом случае как факта наступления вреда, так и противоправности поведения ответчика.

Доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, судом кассационной инстанции отклоняются, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом апелляционной инстанции норм права и сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств. Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судом апелляционной инстанции установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Оснований для переоценки доказательств и сделанных на их основании выводов у суда кассационной инстанции не имеется (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты являются законными, отмене не подлежат. Основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289, 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 22.01.2015 по делу N А60-21999/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.04.2015 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ТоргОптима" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.В. Лазарев

Судьи

С.Э. Рябова А.А. Столяров