Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 апреля 2015 г. N 17АП-2857/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 23 июля 2015 г. N Ф09-4997/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Пермь

20 апреля 2015 г.

Дело N А60-21999/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 15 апреля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 апреля 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Зелениной Т.Л.

судей Дюкина В.Ю., Паньковой Г.Л.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Яковлевой Ю.В.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя - Майфат А.В. (удостоверение, доверенность от 13.04.2015), Холобудовская Я.И. (паспорт, доверенность от 13.04.2015),

от ответчика - Шаталова Ю.М. (паспорт, доверенность от 26.03.2015),

от прокурора - Богданов Д.В. (удостоверение, по поручению N 8/2-10-15 от 26.03.2015),

от иных третьих лиц - представители не явились,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 АПК РФ, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда)

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, ООО "ТоргОптима",

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 22 января 2015 года

по делу N А60-21999/2014,

принятое судьей Ворониным С.П.

по заявлению ООО "ТоргОптима" (ОГРН 1046603484421, ИНН 6670048778)

к Муниципальному образованию "Городской округ Верхняя Пышма"

третьи лица: Администрации городского округа Верхняя Пышма в лице комиссии по подготовке правил землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма, Управление архитектуры и градостроительства Администрации городского округа Верхняя Пышма, ООО АН "Деловой дом" (ОГРН 1116671010334, ИНН 6671365498)

с участием прокурора города Верхняя Пышма,

о признании недействительным постановления, взыскании убытков,

установил:

ООО "ТоргОптима" (заявитель) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Муниципальному образованию "Городской округ Верхняя Пышма" (ответчик) о признании (с учетом уточнения требований) недействительным постановления Главы городского округа Верхняя Пышма от 02.12.2013 N 79 "Об отмене публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма, назначенных на 05.12.2013", о возложении на ответчика обязанности в течение трех рабочих дней с момента принятия судом решения назначить публичные слушания по проекту внесения изменения в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма по вопросу изменения территориальной зоны Т-2 (зона объектов железнодорожного транспорта), в границах которой находится принадлежащий заявителю земельный участок с кадастровым номером 66:36:0107006:0016, на территориальную зону Ж-6 (зона многоквартирной секционной жилой застройки), о взыскании убытков в размере 1585967 руб., причиненных изданием оспариваемого постановления.

В порядке ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрации городского округа Верхняя Пышма в лице комиссии по подготовке правил землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма, Управление архитектуры и градостроительства Администрации городского округа Верхняя Пышма, ООО АН "Деловой дом".

Также к участию в деле привлечен прокурор города Верхняя Пышма (прокурор).

Решением суда от 22.01.2015 (резолютивная часть от 16.01.2015) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Решение суда от 22.01.2015 обжаловано заявителем в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе заявитель ссылается на необходимость изменения территориальной зоны, в которой расположен принадлежащий ему земельный участок, для наиболее эффективного использования этого участка. Заявитель указывает на отсутствие оснований для отмены публичных слушаний, и на несоответствие оспариваемого постановления требованиям закона. Также заявитель указывает, что публичные слушания обязательны при решении вопроса о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельных участков, заявитель был лишен возможности принять в них участие и представить свои доводы относительно невозможности застройки земельного участка многоэтажными жилыми домами, а также относительно нахождения принадлежащего ему земельного участка в зоне автомобильных дорог регионального значения. Заявитель просит решение суда от 22.01.2015 отменить, заявленные требования удовлетворить.

Ответчик против доводов апелляционной жалобы возражает, просит оставить решение суда без изменения.

Третье лицо ООО АН "Деловой дом", прокурор доводы апелляционной жалобы поддерживают.

Другими лицами, участвующими в деле, возражений на апелляционную жалобу не представлено.

Законность и обоснованность решения суда проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, заявитель является собственником земельного участка с кадастровым номером 66:360107 006:0016, расположенного по адресу: Свердловская область, участок примерно в 350 м по направлению на север от ориентира: промплощадка ОАО "Уралредмет", расположенного за пределами участка, адрес ориентира: город Верхняя Пышма, р-н стрелочного перевода N 4 железнодорожного подъездного пути.

Указанный земельный участок относится к категории "земли поселений" и имеет вид разрешенного использования "для обслуживания железнодорожного подъездного пути".

В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа Верхняя Пышма, утвержденными решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 25.04.2013 N 61/2 (далее - Правила землепользования и застройки) земельный участок с кадастровым номером 66:360107 006:0016 находится в территориальной зоне Т-2 (зона объектов железнодорожного транспорта).

Заявитель обратился к ответчику с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки путем изменения зоны Т-2 на зону Ж-6 (зона многоквартирной секционной жилой застройки), представив "Проект планировки территории для строительства жилого комплекса в районе автодороги Р-352 Екатеринбург-Серов в восточной части города Верхняя Пышма", расходы на подготовку которого составили 1585967 руб.

11.09.2013 Главой Администрации городского округа Верхняя Пышма было издано постановление N 2114 "О подготовке проекта изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма (в части карты градостроительного зонирования городского округа Верхняя Пышма)", которым комиссии по подготовке правил землепользования и застройки поручено не позднее 30 дней со дня принятия постановления осуществить подготовку проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки в части карты градостроительного зонирования городского округа Верхняя Пышма применительно к участку с кадастровым номером 66:360107 006:0016; управлению архитектуры и градостроительства - обеспечить проведение процедуры рассмотрения предложений физических и юридических лиц по внесению изменений в Правила землепользования и застройки; ООО "ТоргОптима" - обеспечить проведение публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки.

27.09.2013 Главой городского округа Верхняя Пышма было принято постановление N 64 "О назначении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма", которым на публичные слушания вынесен проект решения Думы городского округа "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма", отражающий изменения видов территориальных зон различных земельных участков, в том числе, земельного участка общества с кадастровым номером 66:360107 006:0016 (изменение вида территориальной зоны Т-2 на вид территориальной зоны Ж-6).

Указанным постановлением публичные слушания по проекту решения Думы назначены на 17 час. 05.12.2013.

Постановлением Главы городского округа Верхняя Пышма от 02.12.2013 N 79 публичные слушания по вопросу внесения указанных изменений в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма отменены с рекомендацией Администрации городского округа Верхняя Пышма дать предложения по вопросам, указанным в пунктах 1.1. - 1.5. постановления, для назначения на публичные слушания на новые даты, раздельно не более одного вопроса на одни публичные слушания.

В ходе повторного рассмотрения вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки применительно к земельному участку с кадастровым номером 66:360107 006:0016 Администрацией городского округа Верхняя Пышма выявлено несоответствие представленного проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки документам территориального зонирования, невозможность освоения земельного участка под жилищное строительство, и невозможность в связи с этим, внесения изменений в Правила землепользования и застройки, о чем заявителю было сообщено в письме от 02.07.2014 N 3568-02.

Полагая, что постановление от 02.12.2013 N 79 принято ответчиком незаконно, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Частью 1 ст. 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 2 ст. 201 АПК РФ для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного правового акта недействительным, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, и включают в себя, в том числе, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.

В соответствии с п. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, которые должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 6 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ).

В силу статьи 33 Градостроительного кодекса РФ в правила землепользования и застройки могут быть внесены изменения, в том числе, на основании предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов, которые могут быть направлены в комиссию по подготовке физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Пунктами 4 и 5 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ установлено, что комиссия осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации, который с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения.

Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки регулируется статьей 31 Градостроительного кодекса РФ, пунктами 11 и 13 которой установлено, что при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки Глава муниципального образования принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта, продолжительность которых составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

Согласно п. 15 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ после завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в части 15 настоящей статьи обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (п. 16 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ).

Из материалов дела следует, что основанием для вынесения оспариваемого постановления об отмене публичных слушаний послужили обращения граждан, в том числе, группы депутатов местной Думы, а также необходимость проведения публичных слушаний раздельно по каждому из назначенных вопросов (не более одного вопроса на одни публичные слушания).

В соответствии с ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий правовой акт в случаях, если они приняты с нарушением или в противоречие с действующим законодательством и произвольно ограничивают права граждан и организаций в сфере предпринимательской деятельности.

При этом реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный (измененный) им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права.

Само по себе оспариваемое постановление не нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку предусматривает проверку обоснованности вынесения вопросов на публичные слушания, а также самостоятельное рассмотрение каждого из вопросов на отдельных публичных слушаниях.

Решение об отказе в рассмотрении вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки относительно земельного участка с кадастровым номером 66:360107 006:0016 было принято Администрацией городского округа Верхняя Пышма 02.07.2014. В обоснование этого решения Администрацией городского округа Верхняя Пышма было указано, в том числе, на невозможность освоения земельного участка под жилищное строительство.

При повторном рассмотрении вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки относительно территориальной зоны, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером 66:360107 006:0016, Администрацией городского округа Верхняя Пышма было установлено, что планируемая застройка не может быть завязана в общей инфраструктуре города Верхняя Пышма, поскольку не примыкает к существующей жилой застройке, ограничена землями военных объектов, земельными участками, предназначенными под производственные нужды, и автомобильной дорогой непрерывного движения.

Из заключения Управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа Верхняя Пышма от 26.06.2014 N 495 следует, что с восточной стороны земельного участка с кадастровым номером 66:360107 006:0016 проходит магистральная дорога непрерывного движения, в районе участка проектирования организована многоуровневая транспортная развязка; с северной, западной и южной сторон участок проектирования граничит с территориями с установленным регламентом "Зоны военных и режимных объектов" (СП-3) и связь территории с другими частями города осуществляется исключительно по магистральной автодороге Р-325, пешеходное сообщение с другими частями города отсутствует, в нормативной шаговой доступности от участка проектирования отсутствуют остановки общественного транспорта. Также в заключении указано на отсутствие возможности проектирования и строительства на территории города Верхняя Пышма 34-х этажных жилых домов.

Как правильно установлено судом первой инстанции, в настоящее время земельный участок с кадастровым номером 66:360107 006:0016 находится в зоне Т-2 - зона объектов железнодорожного транспорта - территории, предназначенной для размещения производственных объектов инфраструктуры и сооружений железнодорожного транспорта и иных объектов в соответствии с ведомственными нормами. Этом участок окружен территориальной зоной СП-3 (зона военных и режимных объектов - территории, выделенные для обеспечения для обеспечения правовых условий использования, строительства и реконструкции объектов Министерства обороны Российской федерации и иных Министерств и ведомств в соответствии с нормативно-правовыми актами Российской Федерации).

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ установлено, что земли делятся по целевому назначению на категории, и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и из разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Предусмотренное подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 ЗК РФ право собственника земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ).

С учетом установленного несоответствия представленного заявителем проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки документам территориального зонирования и невозможности освоения земельного участка с кадастровым номером 66:360107 006:0016 под жилищное строительство, Главой администрация городского округа Верхняя Пышма правомерно в соответствии с п. 5 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ было принято решение об отклонении проекта изменений правил землепользования и застройки.

Судом первой инстанции верно отмечено, что оценка наличия основания для проведения публичных слушаний не может быть сделана без оценки возможности внесения изменений в правила землепользования и застройки, что определяет необходимость установить, имелись ли вообще основания для проведения публичных слушаний и насколько проект изменений в правила землепользования и застройки соответствует документам территориального планирования.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении прав и законных интересов заявителя судом апелляционной инстанции отклоняются.

Правила землепользования и застройки призваны обеспечить не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующий территории и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Поскольку функциональное и территориальное зонирование отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, решение ими вопросов по установлению и изменению функциональных и территориальных зон само по себе не является нарушением прав собственников земельных участков, в отношении которых устанавливается (изменяется) правовой режим, а является лишь необходимым элементом установления содержания и нормативных пределов данного права.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на положения п. 3 ч. 3 ст. 28 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которыми предусмотрена обязательность проведения публичных слушаний при решении вопроса о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельных участков, не может быть принята во внимание, т. к. градостроительные регламенты территориальной зоны Т-2 не предусматривают жилищное строительство в качестве условно-разрешенного вида использования земельных участков.

Отказывая в удовлетворении требований о взыскании убытков, суд первой инстанции правомерно указал на отсутствие в рассматриваемом случае, как факта наступления вреда, так и противоправности поведения ответчика.

Согласно ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Как правильно установлено судом первой инстанции, понесенные заявителем расходы по оплате проведения инженерно-геологических исследований, проведения инженерно-экологических изысканий, разработке проектной документации не связаны с действиями органа местного самоуправления по проведению или отказу в проведении публичных слушаний.

Каких-либо доводов в опровержение этого обстоятельства в апелляционной жалобе заявителем не приведено.

Суд апелляционной инстанции считает, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, по существу направлены на переоценку установленных по настоящему делу обстоятельств и фактических отношений сторон, которые являлись предметом исследования по делу и получили надлежащую правовую оценку.

Нарушений судом первой инстанции норм материального или процессуального права, которые согласно ст. 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Решение суда от 22.01.2015 является законным и обоснованным.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ государственная пошлина по апелляционной жалобе относится на заявителя.

Руководствуясь статьями 176, 266, 268, 269, 271 АПК РФ, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 22 января 2015 года по делу N А60-21999/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Т.Л.Зеленина

Судьи

В.Ю.Дюкин Г.Л.Панькова