Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 11 августа 2015 г. N Ф09-5273/15 по делу N А47-8898/2014

Екатеринбург

11 августа 2015 г.

Дело N А47-8898/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 10 августа 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 августа 2015 г.

ГАРАНТ:

Определением СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2016 г. N 309-ЭС15-14820 настоящее постановление отменено

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Василенко С.Н., Черкезова Е.О.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования Домбаровский район Оренбургской области (далее - администрация, истец) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.02.2015 по делу N А47-8898/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2015 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Муниципальное образование Домбаровский район Оренбургской области в лице администрации муниципального образования Домбаровский район обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области (далее - казначейство, ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации 1 365 105 руб. убытков муниципального образования Домбаровский район Оренбургской области, связанных с исполнением переданных государственных полномочий по установлению мер социальной поддержки врачам, провизорам, среднему медицинскому и фармацевтическому персоналу бюджетных учреждений, финансируемых из средств районного бюджета, работающим и проживающим в сельской местности на территории Домбаровского района Оренбургской области.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Домбаровская центральная больница" (далее - Домбаровская центральная больница).

Решением суда от 03.02.2015 (судья Евдокимова Е.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2015 (судьи Бабкина С.А., Матвеева С.В., Скобелкин А.П.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении исковых требований в полном объеме, ссылаясь на неправильное применение судами положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. По мнению администрации, ошибочным является вывод судов о том, что расходы (меры социальной поддержки) предусмотренные в бюджете района, являются расходными обязательствами истца и не подлежат компенсации из федерального бюджета.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

Как установлено судами обеих инстанций, во исполнение возложенных федеральным законодательством на органы местного самоуправления полномочий в качестве меры социальной поддержки, в том числе врачей, провизоров, среднего медицинского и фармацевтического персонала бюджетных учреждений, финансируемых из средств районного бюджета, работающих и проживающих в сельской местности на территории Домбаровского района, решениями Совета депутатов Домбаровского района Оренбургской области установлена выплата ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, отопление и освещение с 2004 г. - 120 руб. в месяц, 01.01.2007 - 155 руб. в месяц, с 01.01.2011 - 350 руб. в месяц.

За период с 2010 по 2013 гг. прокуратура Домбаровского района в интересах медицинских работников либо сами медицинские работники (в общей сложности 129 работников) обращались с исковыми заявлениями в Домбаровский районный суд о взыскании недоплаченной за указанный период суммы компенсации за освещение и отопление.

Вступившими в законную силу решениями Домбаровского районного суда, вынесенными в период с мая по июль 2014 г., с истца в пользу физических лиц - работников муниципальных учреждений здравоохранения, взыскано в общей сложности 626 347 руб. 17 коп. в счет полной компенсации расходов работников Домбаровской центральной больницы по оплате за наем жилого помещения, освещения и отопления.

Из решений судов общей юрисдикции следует, что часть средств льготной категорией граждан получена.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 25.04.2014 по делу N А47-126/2014 с Министерства финансов Российской Федерации в пользу муниципального образования Домбаровский район ранее взысканная по решениям судов общей юрисдикции сумма взыскана в качестве убытков в размере 783 741 руб. 67 коп. При этом Арбитражный суд Оренбургской области указал в решении на то, что федеральный законодатель передачу необходимых финансовых ресурсов не обеспечил.

Согласно справке Домбаровской центральной больницы администрация за период с 01.01.2011 по 31.12.2013 в самостоятельном порядке произвела выплату в адрес льготной категории граждан 1 365 105 руб.

Возмещение данных расходов муниципальному образованию за счет средств федерального бюджета не произведено.

Из содержания справки от 28.07.2014 следует, что в 2011 г. размер субсидий составил 616 440 руб. в 2012 г. - 1 973 519 руб. 20 коп., в 2013 г. - 2 171 014 руб. 36 коп.

Считая, что произведенные выплаты в сумме 1 365 105 руб. являются убытками, связанными с исполнением переданных государственных полномочий по установлению мер социальной поддержки врачам, провизорам, среднему медицинскому и фармацевтическому персоналу бюджетных учреждений, финансируемых из средств районного бюджета, работающим и проживающим в сельской местности на территории Домбаровского района Оренбургской области, без получения из федерального бюджета соответствующего финансового обеспечения, администрация обратилась в арбитражный суд с иском о взыскании за счет казны Российской Федерации 1 365 105 руб. убытков.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из отсутствия предусмотренных действующим законодательством оснований для взыскания за счет казны Российской Федерации убытков в заявленном размере в связи с тем, что соответствующие расходы (меры социальной поддержки) являлись добровольной компенсацией затрат работникам, прямо предусмотрены в бюджете района и, соответственно, являются расходными обязательствами истца.

Такой вывод судами сделан в связи с тем, что начиная с 2005 г. решениями Совета депутатов муниципального образования Домбровский район установлено, что расходы на реализацию мер по социальной поддержке работников, работающих и проживающих в сельской местности, производятся за счет средств бюджета района (л.д. 21-29).

Между тем судами не учтено следующее.

Согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Пунктом 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом (часть 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ)

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 01.03.2007 N 129-О-П), закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно пункту 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Таким образом финансовое обеспечение прав, социальных гарантий медицинских работников и фармацевтов, работающих и проживающих в сельской местности, является расходным обязательством, в том числе Российской Федерации, даже с учетом изменения действующего законодательства в части возложения указанных обязанностей на субъекты и муниципальные образования Российской Федерации.

Указанное соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, определениях от 01.03.2007 N129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N521-О.

Таким образом нормы материального права применены судами к установленным по делу обстоятельствам неправильно.

Вместе с тем, суд кассационной инстанции лишен возможности принять по делу новое решение, поскольку полагает, что не все существенные для дела обстоятельства судами установлены и оценены.

Суды не проверили обоснованность расчета убытков, заявленных истцом ко взысканию с ответчика, не установили правомерность произведенных администрацией выплат, их адресную направленность и размер, применительно к нормам действующего законодательства.

Указанные обстоятельства являются основополагающими для разрешения вопроса о рассмотрении по существу вопроса о взыскании заявленных денежных требований.

В связи с вышеизложенным и в соответствии с положениями ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные акты следует отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции для устранения указанных недостатков.

Руководствуясь ст. 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.02.2015 по делу N А47-8898/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2015 по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Оренбургской области.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

С.Н. Василенко Е.О. Черкезов