Приложение 2. Концепция Целевой среднесрочной программы г. Москвы по снижению влияния выбросов с отработавшими газами от автотранспорта на окружающую среду на 2008-2010 гг.

Приложение 2
к постановлению Правительства Москвы
от 24 апреля 2007 г. N 290-ПП

Концепция
Целевой среднесрочной программы города Москвы по снижению влияния выбросов с отработавшими газами от автотранспорта на окружающую среду на 2008-2010 гг.

С изменениями и дополнениями от:

15 ноября 2011 г.

1. Основание для разработки Программы

Основанием для разработки Целевой среднесрочной программы города Москвы по снижению влияния выбросов с отработавшими газами от автотранспорта на окружающую среду на 2008-2010 гг. (далее - Программа) является постановление Правительства Москвы от 28 марта 2006 г. N 219-ПП "О Целевой среднесрочной экологической программе города Москвы на 2006-2008 годы".

2. Цели и задачи Программы

2.1. Целью разработки Программы является:

- решение проблемной ситуации с неблагоприятной экологической обстановкой в городе Москве вследствие интенсивного развития и использования городского транспортного комплекса и, в частности, снижение вредных выбросов с отработавшими газами от наземного автотранспорта на окружающую среду;

- выбор на основании технико-экономического и социально-экономического анализов оптимальной организационной, технической и нормативной правовой модели и наиболее эффективных механизмов реализации Программы.

Разработку Программы необходимо производить как составную часть городской среднесрочной экологической программы.

Программа должна предусматривать реализацию комплекса взаимосвязанных мероприятий, направленных на решение приоритетных городских проблем, связанных со снижением негативного влияния выбросов с отработавшими газами от автотранспорта на окружающую среду города и здоровье населения, в том числе:

- технических (включая создание новых ресурсосберегающих решений);

- инфраструктурных (включая перепрофилирование имеющихся мощностей и создание новых производств на базе современных технологий);

- экономических (включая налоги, платежи и привлечение дополнительных инвестиций на развитие городской транспортной инфраструктуры);

- организационно-правовых.

Программа должна распространяться на все объекты автотранспортного комплекса независимо от их форм собственности, но в первую очередь - на объекты, находящиеся в городской собственности, а также органы контроля и надзора.

Программа должна быть согласована с приоритетными целями и задачами развития территории города Москвы, установленными Генеральным планом развития Москвы на период до 2020 года, а также с другими основополагающими документами и нормативными актами, принятыми органами исполнительной власти города Москвы.

2.2. Состояние вопроса, характеристика и прогноз развития.

Интенсивный рост города, изменения в образе жизни, гибкость в использовании частного легкового транспорта - все эти обстоятельства за последние 10-12 лет привели к резкому увеличению интенсивности дорожного движения в Москве.

На учете в органах ГИБДД по городу Москве состоит около 3 млн. единиц транспортных средств (далее - ТС), еще около 400 тыс. ТС ежедневно прибывают в столицу из других регионов страны.

Ежегодный прирост автопарка столицы составляет 110-120 тыс. ТС.

Учитывая эти темпы роста, а также реализуемые Правительством Российской Федерации мероприятия по модернизации автопроизводящей отрасли страны, к 1 января 2010 г. величина городского автопарка может достигнуть уровня 3,8 млн. единиц автотранспортных средств, а к 1 января 2015 г. - 4,9-5,0 млн. единиц.

Одновременно в движении на городской улично-дорожной сети находятся до 300 тыс. единиц ТС.

Годовой объем потребления моторного топлива составляет более 3,4 млн. тонн (при темпе прироста 8-9% в год).

Автотранспорт является одним из крупнейших загрязнителей окружающей среды. Величина ежегодного экологического ущерба (загрязнение атмосферы, шум и т.д.) от функционирования автотранспортного комплекса Российской Федерации достигает 1,5-2% валового национального продукта (ВНП) России.

В Москве, где на городской территории сосредоточено около 10% всего автопарка страны, транспорт является одним из основных загрязнителей - на его долю приходится более 80% всех выбросов в городскую атмосферу. В виде отработавших газов, продуктов испарения бензина и других вредных примесей в атмосферу ежегодно выбрасывается более 1 млн. тонн загрязняющих веществ.

Наиболее остро негативные последствия автотранспортной деятельности проявляются на городских территориях, характеризующихся интенсивным движением транспорта. Для населения, проживающего на таких территориях, существует реальная угроза здоровью в связи с загрязнением окружающей среды выбросами и отходами автотранспорта, а также сверхнормативным шумовым воздействием от транспортных потоков.

В центральных районах города Москвы концентрации в воздухе оксида углерода, оксидов азота и углеводородов в разы превышают предельно допустимые пределы.

Воздействие автомобильного транспорта на окружающую среду весьма разнообразно: материальные загрязнения (газообразные, жидкие и твердые), энергетические загрязнения (шум, вибрация, тепловое и электромагнитные излучения).

Однако наиболее остро стоит проблема загрязнения воздушного бассейна вредными выбросами с отработавшими газами автомобильных двигателей.

Среди причин, способствующих росту негативного воздействия автотранспорта на состояние окружающей среды города и здоровье населения, необходимо отметить следующие:

- низкие экологические характеристики автомобилей и моторного топлива;

- значительное количество ТС с высокими возрастными параметрами;

- неудовлетворительное техническое состояние эксплуатируемого автопарка, недостаточное развитие услуг в области технического обслуживания автомобилей, недостатки в организации экологического контроля автотранспортных средств;

- несовершенство законодательной и нормативной правовой базы в области охраны окружающей среды от воздействия автотранспорта;

- недостаточная эффективность системы государственного контроля за соблюдением экологических норм и требований, установленных нормативными правовыми документами;

- несовершенство административно-правовых мер, направленных на ограничение воздействия автотранспорта на состояние окружающей среды;

- недостаточная эффективность действующей практики финансирования природоохранной деятельности (мероприятий) в автотранспортном комплексе;

- отсутствие действенных экономических механизмов, стимулирующих производство автотранспортной техники и расходных материалов с улучшенными экологическими характеристиками, экологически ориентированное обновление автомобильного парка, поддержание экологических характеристик транспортных средств в эксплуатации и т.д.;

- недостаточное развитие улично-дорожной сети, ее плохое техническое состояние и обустройство; неоптимальная организация дорожного движения, пассажирских и грузовых перевозок;

- недостаточный учет транспортной составляющей при разработке градостроительных планов и проектов;

- отсутствие учета или недостаточный учет экологических факторов в практике принятия управленческих решений в сфере автотранспортного комплекса;

- низкая экологическая подготовка управленческих кадров автотранспортного комплекса.

2.3. Качественный состав автопарка. Требования к техническому уровню транспортных средств (двигателям).

С апреля 2006 года в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2005 г. N 609 "Об утверждении специального технического регламента "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ" введены экологические нормы ЕВРО-2.

Анализ подвижного состава городского автотранспорта показывает, что в Москве на начало 2006 года из общего количества зарегистрированного автотранспорта количество автомобилей, соответствующих экологическим нормам Евро-2 и выше, составляет не более 660 тыс. единиц (60% от автотранспорта со сроком эксплуатации до 5 лет) или 23% от общего количества.

По экспертным оценкам, суммарный вклад грузовых автомобилей и автобусов массой свыше 3,5 т в ущерб окружающей среде составляет соответственно 64% (при выполнении всем автомобильным парком норм Евро-0) и 87% (при выполнении всем автомобильным парком норм Евро-2). Поэтому наибольшие усилия по защите окружающей среды должны быть направлены именно на эти группы автотранспорта.

При разработке Программы особое внимание следует обратить на разработку комплекса мер, стимулирующих обновление городского автопарка малолитражными (с рабочим объемом двигателя не более 1 литра) и малоразмерными (длиной не более 3,6 метров) автомобилями (включая запретительные, ограничительные, поощрительные меры и, в первую очередь, экономические: налоговые и тарифные).

2.4. Технические требования к моторному топливу (в том числе, бензин, дизельное топливо).

При проработке поставленной задачи необходимо исходить из того, что проект технического регламента на моторные виды топлива, разрабатываемый Правительством Российской Федерации, будет способствовать снижению выбросов вредных веществ автомобилей за счет качества применяемых бензинов и дизельного топлива.

Эта задача решается за счет следующих факторов:

1. Обеспечение потребности в бензинах необходимых экологических классов современной и перспективной автомобильной техники класса Евро-3 и выше.

В этом случае в полной мере реализуются преимущества новой техники: потребительские свойства (мощность, динамика, экономика, надежность работы) и экологические показатели (выбросы вредных веществ с отработавшими газами).

2. Замена бензина низкого экологического класса более высоким. Например, в Европе с принятием экологических норм Евро-3 по выбросам одновременно были установлены более жесткие экологические нормы на бензин, применяемый в странах Евросоюза.

В целях обеспечения реализации на территории города Москвы моторного топлива с улучшенными экологическими характеристиками принято постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2004 г. N 952-ПП "Об утверждении экологических требований к качеству моторного топлива при его обороте в городе Москве" (в редакции постановления Правительства Москвы от 28 марта 2006 г. N 222-ПП).

С 2006 года в Москве установлены требования к моторному топливу на уровне ЕВРО-3.

При разработке Программы в разделе "Традиционные моторные виды топлива" следует предусмотреть выполнение следующих работ:

- разработка и введение в действие нормативно-правовых, экономических и административных мер, направленных на стимулирование производства и реализацию моторного топлива с показателями качества, соответствующими современным европейским нормативам;

- разработка, испытания и подготовка рекомендаций по применению моторных видов топлива с добавками и присадками, улучшающими их экологические показатели (в том числе биотоплива на основе спиртовых соединений, рапса и других компонентов);

- проведение работ по подготовке средств хранения и транспортирования к использованию моторных видов топлива с улучшенными экологическими показателями;

- организация контроля экологических показателей качества моторных видов топлива при их реализации.

2.5. Расширение использования на автомобильном транспорте альтернативных видов моторного топлива и источников энергии.

Одним из основных путей снижения негативного влияния автомобиля на экологию мегаполисов является использование экологически чистых альтернативных видов топлива и источников энергии.

Правительством Москвы принято постановление от 12 марта 2002 г. N 170-ПП "О Городской целевой программе использования альтернативных видов моторного топлива на автомобильном транспорте города на 2002-2004 годы".

Ведутся работы по внедрению компримированного природного газа на пассажирском транспорте города. Распоряжением Правительства Москвы предусматривается осуществление работ по переводу на компримированный природный газ городских автобусов 11-го автобусного парка филиала ГУП "Мосгортранс". По результатам работ будет принято решение о переводе на газ автобусов других парков.

Программой предусмотрено укомплектовать парк газовыми автобусами в количестве 300 единиц, а также провести реконструкцию производственно-технической базы парка, необходимой для эксплуатации, технического обслуживания и хранения газовых автобусов, строительство газозаправочной станции.

ГАРАНТ:

Об увеличении количества автомобилей, использующих альтернативные виды моторного топлива см. распоряжение Правительства Москвы от 20 сентября 2007 г. N 2055-РП

Активно продвигается внедрение диметилового эфира как экологически безопасного альтернативного моторного топлива. За два года, используя научный потенциал Центрального научно-исследовательского автомобильного и автомоторного института, Научно-исследовательского института двигателей, Московского государственного технического университета имени Н.Э. Баумана, разработаны специальные конструкции топливных систем, приспособленные под диметиловый эфир.

В течение последних лет одним из направлений снижения потребления топлива и уменьшения вредного воздействия на окружающую среду стало производство гибридных двигателей и трансмиссий.

В начальной стадии НИОКР находятся работы по совершенствованию водородных технологий для использования на автотранспорте.

При разработке проекта Программы в разделе "Альтернативные источники энергии и топлива для транспорта" следует предусмотреть выполнение работ:

1. По увеличению к 2010 году доли альтернативных видов топлива в общем балансе моторного топлива более чем на 5% за счет:

- создания инфраструктуры для обслуживания и заправки автотранспорта, в том числе создание многотопливных заправочных комплексов;

- разработки мер по стимулированию топливных компаний к выполнению работ по реконструкции действующих АЗС в многотопливные;

- снижения цен на альтернативные виды топлива за счет создания конкурентных производств;

- разработки современной топливной аппаратуры;

- создания дополнительных мер по инвестиционной привлекательности использования альтернативных видов топлива;

- перевода на альтернативные виды топлива автотранспорта, выполняющего городской заказ, в том числе грузового, пассажирского, такси;

- разработки комплекса законодательных мер по господдержке и представлению налоговых льгот организациям и частным лицам, эксплуатирующим автотранспорт на альтернативных видах топлива, в том числе компенсация владельцам автотранспорта стоимости газобаллонного оборудования.

2. По оформлению допуска к производству и применению новых альтернативных видов топлива.

3. По согласованию с заводами изготовителями автомобильной техники вопросов установки газобаллонного оборудования.

4. По развитию направления использования в городе электромобильной техники, в том числе:

- создание достаточного количества электромобилей за счет внедрения уже представленной на мировом рынке техники, разработки и организации производства новых высокотехнологичных отечественных образцов;

- внедрение новых типов аккумуляторных систем с оптимальными технико-эксплуатационными характеристиками;

- создание и внедрение гибридных автомобилей, предусматривающих комбинацию традиционных двигателей внутреннего сгорания и электродвигателя;

- организация заправок электротранспорта;

- создание условий экономического стимулирования потребителя к использованию электромобильной техники;

- создание льготной стоимости заправки электромобилей.

2.6. Применение каталитических нейтрализаторов.

Еще одним направлением в снижении вредного воздействия на окружающую среду выбросов автотранспорта является оснащение автомобилей каталитическими нейтрализаторами.

Для решения проблемы нейтрализации выбросов вредных веществ разработаны методы расчета и конструирования каталитических нейтрализаторов на блочном носителе, обеспечивающих решения в одном аппарате нескольких функций, например, нейтрализатора и фильтра, нейтрализатора и глушителя, нейтрализатора, глушителя и искрогасителя и т.д.

В плане инженерной реализации каталитического метода обезвреживания отработавших газов дизелей разработана широкая номенклатура нейтрализаторов на базе катализаторов как на шариковом, так и на блочном носителе. Типовые решения охватывают диапазон мощностей дизелей от 3,7 до 370 кВт.

При разработке Программы необходимо определить эффективность развития данного направления в краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном периодах.

2.7. Профессиональная подготовка персонала субъектов автотранспортного комплекса.

В настоящее время в городе отсутствует единая система профессиональной подготовки руководителей, специалистов и персонала автотранспортного комплекса, а также муниципальных структур, участвующих в процессе организации и эксплуатации автотранспортных средств, с учетом требований экологии (в том числе, снижения влияния выбросов от автотранспорта на окружающую среду).

При разработке Программы необходимо предусмотреть комплекс мер по обязательной профессиональной переподготовке и повышению квалификации руководителей, специалистов и персонала вышеперечисленных структур (с определенной периодичностью в зависимости от занимаемой должности) на базе ведущих учебных заведений.

2.8. Организация дорожного движения.

Реализация мероприятий осуществляется согласно:

- постановлению Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 860-ПП "О внедрении современных технологий автоматизированного управления дорожным движением в городе Москве";

дефис второй утратил силу

Информация об изменениях:

См. текст дефиса второго пункта 2.8

2.9. Техническое состояние эксплуатируемого транспорта.

Реализация мероприятий осуществляется согласно постановлению Правительства Москвы от 5 сентября 2006 г. N 671-ПП "О мерах по развитию городской инфраструктуры технического сервиса автомототранспортных средств и самоходной техники".

2.10. Контроль за выбросами от автотранспорта.

Создана общегородская система экологического мониторинга воздушного бассейна европейского уровня, насчитывающая 28 постов автоматического контроля за загрязнением атмосферного воздуха.

2.11. Нормативное правовое регулирование.

В соответствии с Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 мая 2005 г. N 45) одними из основных принципов развития транспортных инфраструктур крупных городов являются "экономическое стимулирование приоритетного использования транспортной техники с повышенными экологическими показателями", а также "реализация пилотных проектов использования природного газа и других альтернативных видов топлива на городском общественном транспорте, на регулярных грузовых перевозках в черте города, на транспорте коммунальных служб".

Правоотношения, возникающие в сфере использования автотранспортных средств с учетом экологического фактора в городе Москве, регулируются целым рядом нормативных правовых актов федерального и регионального уровней.

Это федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об охране атмосферного воздуха", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О запрете производства и оборота этилированного автомобильного бензина в Российской Федерации", "О техническом регулировании", "О безопасности дорожного движения", "О защите прав потребителей", Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, специальный технический регламент "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ" и пр.

Региональное законодательство представлено Законом города Москвы от 14 июля 1999 г. N 33 "Об ответственности за производство и оборот нефтепродуктов, не соответствующих экологическим требованиям", разделом Закона города Москвы от 16 июля 2003 г. N 51 "Об административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг города Москвы" (устанавливает ответственность за нарушение порядка доведения до сведения потребителей информации о реализуемом моторном топливе), а также целым комплексом нормативных актов органов исполнительной власти города Москвы.

При этом в правоприменительной практике фактически не используется целый комплекс существующих нормативных правовых актов.

Например, в сфере административных правонарушений - за нарушение правил использования транспортных средств, не соответствующих техническим требованиям, за нарушение правил выполнения ремонтных работ и технического обслуживания и пр.

Слабо развито законодательство в области технического регулирования - технические и технологические регламенты, устанавливающие временные и количественно-качественные параметры ТС (двигателей) и моторных видов топлива, а также "поддерживающие" эти нормы меры и механизмы (экономические и административно-правовые).

Ряд нормативных актов устанавливают нормы и требования, касающиеся бензиновых и дизельных двигателей.

Директивой Евросоюза установлены технические и технологические требования по уровню содержания более 10 (оксид углерода, углеводороды, аммиак, метан, диоксид серы и пр.) составляющих веществ выхлопных газов автотранспорта. Требования к выхлопу автомобилей оговорены также в Правилах Комитета по внутреннему транспорту Европейской экономической комиссии ООН N 83, 96 и 49.

Соблюдение установленных единых норм и требований жестко контролируется национальными службами и системами.

На первом этапе разработки раздела Программы "Создание нормативной правовой базы" необходимо рассмотреть несколько вариантов организационно-правовых моделей и установить приоритетность их реализации на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды, учитывая степень их эффективности в различные временные периоды (выработать концепцию правового регулирования).

В нормативном разделе программы должна быть предусмотрена необходимость внесения в Государственную Думу проекта федерального закона об использовании альтернативных источников энергии.

Представить предложения о внесении изменений в Закон города Москвы от 23 октября 2002 г. N 48 "О транспортном налоге" в части снижения ставок транспортного налога для владельцев экологичных автомобилей. Одновременно в нормативно-правовых актах города необходимо предусмотреть льготные либо нулевые платежи при парковках, как минимум, в центральной части города, и иные способы стимулирования приобретения и эксплуатации автомобилей с минимальным уровнем выбросов.

ГАРАНТ:

См. Закон г. Москвы от 9 июля 2008 г. N 33 "О транспортном налоге"

На основе концепции определить перечень (пакет) наиболее эффективных нормативных правовых актов для их реализации в Программе на период до 2010 года.

3. Требования к разработке Программы

Введение и реализация комплекса мероприятий, предусмотренных Программой, должны решать вопрос последующего финансирования работ по организации и функционированию созданной инфраструктуры и вопросы развития транспортного комплекса столицы.

Все основные разделы Программы и подразделы программных мероприятий должны быть использованы в качестве технических заданий (основы конкурсной документации) при проведении последующих конкурсов на поставку товаров или выполнение работ и услуг.

Финансирование разработки Программы должно быть осуществлено из средств городского бюджета.

Реализация мероприятий Программы может финансироваться из следующих источников:

- федеральный бюджет (через механизмы участия в Федеральной инвестиционной программе);

- бюджет города Москвы (используемый, в основном, на разработку нормативной правовой базы и проектно-сметной документации, а также на выполнение строительно-монтажных работ и закупку необходимого оборудования);

- привлеченные инвестиции от различных юридических и физических лиц (используемые, в основном, на оснащение создаваемых объектов инфраструктуры специальным оборудованием, в том числе через систему лизинга);

- прочие источники, не противоречащие законодательству.

Разработка Программы и реализация предусмотренных в ней мероприятий потребует участия большого количества организаций из различных комплексов городского управления, в том числе Комплекса городского хозяйства Москвы, Комплекса архитектуры, строительства, развития и реконструкции города Москвы, Комплекса экономической политики и развития города Москвы, Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы, ГУВД по г. Москве и прочих.

Функции государственного заказчика Программы возлагаются на Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.

Функции головного разработчика (головного исполнителя) Программы возлагаются на победителя городского конкурса.

В качестве соисполнителей для разработки Программы могут быть привлечены органы исполнительной власти города Москвы и коммерческие организации.

Для управления реализацией Программы Правительством Москвы может быть создана рабочая группа (или дирекция) при государственном заказчике Программы - Департаменте природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.

Функции технического сопровождения и контроля Программы могут быть поручены Департаменту транспорта и связи города Москвы.

Функции финансового контроля осуществляются государственным заказчиком в установленном порядке.

Координация действий структур городских комплексов, участвующих в реализации Программы, осуществляется рабочей группой (дирекцией).

4. Технико-экономические показатели Программы

Реализация комплекса мероприятий разрабатываемой Программы должна в условиях интенсивного роста автомобильного парка города обеспечить:

1. Предотвращение ежегодного роста вредных выбросов с отработавшими газами от автотранспорта и создание тенденции устойчивого их сокращения за счет:

1.1. Улучшения качественного состава автопарка, в том числе:

- увеличения доли ТС со сроком эксплуатации до 5 лет - не менее чем на 10%;

- снижение# доли ТС со сроком эксплуатации свыше 10 лет - не менее чем на 10%.

1.2. Полного перевода автотранспорта, выполняющего городской заказ, из класса "Евро-0" в класс "Евро-3" и выше.

1.3. Обеспечения реализации в городе традиционных видов моторного топлива не ниже экологического класса Евро-4.

1.4. Расширения использования альтернативных экологически чистых видов моторного топлива и источников энергии.

1.5. Стимулирования перехода к использованию малолитражных экологичных автомобилей и сокращения удельных расходов топлива.

2. Сокращение заболеваемости населения по основным видам болезней.

3. Улучшение качества обслуживания транспортной инфраструктуры и автовладельцев.

4. Создание дополнительных легитимных налогооблагаемых рабочих мест на объектах автотранспортного комплекса города.

5. Формирование позитивного делового климата и доброжелательного отношения населения при реализации системы мер, направленных на снижение вредного воздействия автотранспорта на экологию города.

6. Создание нормативной правовой базы, позволяющей внедрить в городе Москве современные и эффективно контролируемые технологии в области экологии автотранспорта.