Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 26 ноября 2015 г. N Ф09-8661/15 по делу N А07-26105/2014

Екатеринбург

26 ноября 2015 г.

Дело N А07-26105/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 19 ноября 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 ноября 2015 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О.Л.,

судей Анненковой Г.В., Гусева О.Г.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства культуры Республики Башкортостан (ИНН: 0275037485, ОГРН: 1020202765703; далее - министерство) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 01.06.2015 по делу N А07-26105/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2015 по тому же делу.

В судебном заседании принял участие представитель Федерального государственного унитарного предприятия "Российская телевизионная и радиовещательная сеть" (далее - предприятие) - Киселева М.В. (доверенность от 15.05.2015 N 106).

Представители остальных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Министерством заявлено ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителя. Названное ходатайство судом кассационной инстанции рассмотрено и удовлетворено.

Предприятие обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконным предписания министерства от 15.09.2014.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Строительная компания "Альпстрой" (далее - общество "СК "Альпстрой"), государственное бюджетное учреждение культуры и искусства Республики Башкортостан Национальный музей Республики Башкортостан и общество с ограниченной ответственностью "Электросвязь" (далее - общество "Электросвязь").

Решением суда от 01.06.2015 (судья Сакаева Л.А.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2015 (судьи Малышева И.А., Баканов В.В., Костин В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе министерство просит указанные судебные акты отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы отмечает, что предприятием в нарушение п. 2 ч. 1 ст. 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в заявлении о признании ненормативного правового акта недействительным не указан номер предписания от 15.09.2014; суды признали незаконным предписание, вынесенное в отношении предприятия, без его фактической идентификации.

Заявитель жалобы также указывает на то, что в акте осмотра объекта культурного наследия от 09.09.2014 зафиксирован факт обустройства подъездной дороги через площадку могильника; судами не приняты во внимание представленные фото- и видео доказательства проведения работ на территории выявленного объекта культурного наследия до вынесения предписания министерства, в частности, сюжет телеканала "UTV" от 09.09.2014, в котором зафиксирован факт присутствия на территории объекта специальной техники, а также имеется интервью с представителем филиала предприятия "Радиотелевизионный передающий центр Республики Башкортостан" (далее - филиал предприятия), где он заявляет о том, что оснований для прекращения строительства нет.

В отзыве на кассационную жалобу предприятие просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, жалобу - без удовлетворения; считает оспариваемые судебные акты законными и обоснованными.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, земельный участок с кадастровым номером: 02:55:020115:171, находится в собственности Российской Федерации. Указанный земельный участок по договору аренды земельного участка от 29.05.2012 N Л68-12 передан в аренду предприятием для строительства станции наземного ТВ вещания.

Предприятием заключен с обществом "СК "Альпстрой" договор от 23.12.2013 N ДТР-547-13 строительного подряда на строительство объекта на участке с кадастровым номером 02:55:020115:171, до заключения которого предприятием получено письменное уведомление Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 05.09.2014 N 7-8683/ПР об отсутствии на земельном участке, отведенном под строительство объекта сети цифрового вещания, объектов культурного наследия. К данному уведомлению приложена справка министерства от 22.11.2013 N 02-15/4160 о том, что предоставляемый под строительство земельный участок не является объектом культурного наследия; объекты культурного наследия, включенные в единый государственный реестр, на нем отсутствуют; сведения о наличии объектов археологического наследия на испрашиваемой территории также отсутствуют, поскольку ранее она никогда не подвергалась целенаправленному археологическому обследованию.

Предприятие получило разрешение на строительство и приступило к строительству сети цифрового наземного телевизионного вещания Республики Башкортостан.

В ходе проведения плановой археологической разведки выявлен ранее неизвестный объект культурного наследия (памятник археологии) "Чайка-1, курганный могильник", расположенный на территории кадастрового квартала 02:55:020115 (земельный участок с кадастровым номером 02:55:020115:171). Археологическая разведка проводилась на основании разрешения (открытого листа N 404 сроком действия с 22.05.2014 по 30.11.2014) на право проведения археологических полевых работ, выданного министерством на имя Воробьевой С.Л., ее результаты оформлены информационным отчетом о проведении разведочных археологических исследований на территории г. Уфы по открытому листу от 22.05.2014 N 404.

В министерство 12.08.2014 поступило обращение ГБУКИ "Национальный музей Республики Башкортостан", в котором описаны данные обстоятельства, а также указано, что на территории упомянутого земельного участка филиалом предприятия проводятся подготовительные строительные работы, которые привели к значительному разрушению как самих курганов, так и межкурганного пространства, содержалась просьба срочно остановить строительные и прочие хозяйственные работы.

Министерством в адрес филиала предприятия 28.08.2014 направлено письмо N 02-15/2218, в котором филиалу предприятия предписано немедленно приостановить все проводимые работы на территории выявленных объектов археологического наследия "Чайка-1, курганный могильник".

Приказом министерства от 03.09.2014 N 236 объект археологического наследия "Чайка-1, курганный могильник" включен в Перечень выявленных объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Республики Башкортостан.

Представителями региональной общественной организации "Археологическое общество Республики Башкортостан" 09.09.2014 составлен акт осмотра объекта культурного наследия "Чайка-1, курганный могильник", расположенного на территории кадастрового квартала 02:55:020115 (ближайший адрес: г. Уфа, ул. Парковая, д. 1 "а"), где осуществляется строительство станции наземного ТВ вещания филиалом предприятия.

После этого министерством в адрес генерального директора предприятия и в адрес директора филиала предприятия направлены идентичные по содержанию предписания от 15.09.2014 N 02-15/2371 и от 15.09.2014 N 02-15/2365 о приостановлении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, проведение которых может причинить вред объекту культурного наследия, которыми филиалу предприятия и самому предприятию предписано немедленно приостановить все проводимые работы на территории выявленного объекта археологического наследия "Чайка-1, курганный могильник".

Не согласившись с предписанием, адресованным филиалу предприятия, предприятие обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленное требование и признавая недействительным данное предписание, суды пришли к выводу о том, что заявитель со своей стороны принял все необходимые меры для обеспечения проведения археологического обследования объекта и соблюдения законодательства об охране объекта культурного наследия.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Согласно ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, п. 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными решений государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу пункта 2 статьи 36 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ в случае обнаружения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона, в проекты проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ должны быть внесены разделы об обеспечении сохранности обнаруженных объектов до включения данных объектов в реестр в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, а действие положений землеустроительной, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов на данной территории приостанавливается до внесения соответствующих изменений.

В пункте 1 статьи 37 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ установлено, что земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы должны быть немедленно приостановлены исполнителем работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 Федерального закона. Исполнитель работ обязан проинформировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, об обнаруженном объекте.

Пунктом 2 статьи 37 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ закреплено, что указанные в пункте 1 статьи 37 Закона работы, а также работы, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, нарушить его целостность и сохранность, должны быть немедленно приостановлены заказчиком и исполнителем работ после получения письменного предписания органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, либо федерального органа охраны объектов культурного наследия.

Из буквального толкования указанной нормы права следует, что обязанность по приостановлению работ в случае обнаружения объекта культурного наследия возникает как у заказчика работ, так и у их исполнителя. Соответственно, уполномоченный орган исполнительной власти вправе выдать соответствующие предписания о приостановлении работ как заказчику, так и их исполнителю.

В силу положений статьи 9.2 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ и п. 4, 4.1 ст. 4 Закона Республики Башкортостан от 7 ноября 2005 года N 224-з "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Республики Башкортостан", п. 1.1. "Положения о Министерстве культуры Республики Башкортостан", утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 12.03.2013 N 83 министерство вправе осуществлять государственный контроль в области охраны объектов культурного наследия и уполномочено выдавать заказчикам и исполнителям работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, нарушить его целостность и сохранность, предписания об их приостановлении в случае выявления объектов культурного наследия.

По условиям пункта 5.2.7. заключенного предприятием (заказчик) с обществом "СК "Альпстрой" (подрядчик) договора от 23.12.2013 N ДТР-547-13 строительного подряда на строительство объекта на участке с кадастровым номером 02:55:020115:171 заказчик обязан в случае принятии решения о приостановлении строительства объекта в течение 30 (тридцати) календарных дней законсервировать строительные работы, принять не завершенный строительством объект под свою охрану и оплатить работы, фактически выполненные подрядчиком.

Как следует из материалов дела, в рассматриваемой ситуации министерство в нарушение положений п. 2 ст. 37 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ исполнителям работ предписаний об их приостановлении не выдавало, несмотря на то, что сведения об исполнителях работ у министерства имелись.

При этом заказчику (заявителю) дважды предписано приостановить выполнение работ на территории выявленных объектов археологического наследия "Чайка-1, курганный могильник": письмом от 28.08.2014 N 02-15/2218, а затем оспариваемым в рамках данного дела предписанием от 15.09.2014 N 02-15/2365 (адресовано филиалу предприятия, получено согласно штампу о входящей корреспонденции вход. N 1354 от 16.09.2014) и предписанием от 15.09.2014 N 02-15/2371 (адресовано предприятию, направлено по юридическому адресу).

Первое из них (письмо от 28.08.2014 N 02-15/2218) заявитель не оспаривает.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что уже после получения от министерства письма от 28.08.2014 N 02-15/2218, содержащего предписание о приостановлении работ, и до вынесения оспариваемого предписания (15.09.2014) филиал предприятия направил подрядчику - обществу "СК "Альпстрой" письмо от 05.09.2014 N 07/1589, в котором просил приостановить проведение строительных работ на земельном участке с кадастровым номером 02:55:020115:171 до момента окончания проведения археологического исследования. Данное письмо 11.09.2014 получено подрядчиком - обществом "СК "Альпстрой" по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Страна Советов, д. 3, что подтверждается представленным в дело почтовым уведомлением. Факт получения данного уведомления подтвержден обществом "СК "Альпстрой" в суде первой инстанции, при этом данное общество указало, что в сентябре 2014 г. от филиала предприятия поступило письмо с требованием немедленно приостановить все строительные работы, а также поступил звонок с аналогичным требованием. После получения письма сообщено подрядной организации - обществу "Электросвязь" о необходимости приостановить все работы, о чем генеральный подрядчик сообщил директору филиала предприятия Матвееву Ю.А. После этого строительство на участке не велось.

Судами также установлено, что из представленного в дело общего журнала работ СЦНТВ Уфа (начат 27.08.2014), а также письменных пояснений, представленных обществом "Электросвязь", следует, что в августе - сентябре 2014 года работы на спорном участке фактически велись субподрядчиком - обществом с ограниченной ответственностью "Электросвязь" (прораб Маникаев Х.С.); 05.09.2014, то есть до вынесения оспариваемого предписания, данные работы фактически прекращены в связи с запретом на разработку по причине обнаружения древних захоронений.

Исследовав и оценив с учетом положений ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, а также доводы и возражения сторон, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что заявителем по состоянию на 15.09.2014 фактически приняты зависящие от него меры по приостановлению выполнения работ в целях обеспечения сохранности объекта архитектурного наследия, выполнение данных работ приостановлено субподрядной организацией - обществом "Электросвязь", в связи с чем оснований для повторного обязания заявителя приостановить проведение данных работ по состоянию на 15.09.2014 не имелось.

Кроме того, 17.09.2014 (на следующий день после получения предписания) заявителем заключены договоры с государственным бюджетным учреждением культуры и искусства Национальный музей Республики Башкортостан (г. Уфа): на проведение рекогносцировочного археологического обследования и подготовки заключения по объекту "Строительство объекта СЦНТВ по адресу: Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Зорге, западнее радиостанции Алтай" и на проведение спасательных археологических раскопок на курганах N 1 и N 8 объекта культурного наследия "Чайка-1, курганный могильник". По результатам проведения данных работ Национальным музеем Республики Башкортостан подготовлен научный отчет о проведении рекогносцировочного археологического обследования по объекту "Строительство объекта СЦНТВ по адресу: Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Зорге, западнее радиостанции Алтай", из которого следует, что для обнаруженных непосредственно в границах отвода земельного участка объектов культурного наследия определена их территория, сохранность и степень воздействия во время проведения строительных работ.

Довод министерства о том, что работы фактически велись по состоянию на 15.09.2014, то есть на дату вынесения предписания, обоснованно отклонен судом апелляционной инстанции ввиду отсутствия соответствующего документального подтверждения, поскольку в составленном представителями научной общественности акте осмотра объекта культурного наследия "Чайка-1, курганный могильник", расположенного на территории кадастрового квартала 02:55:020115 (ближайший адрес: г. Уфа, ул. Парковая, д. 1 "а"), от 09.09.2014 факт ведения каких-либо работ не зафиксирован, не отражено, какие работы и с использованием какой техники ведутся на данном объекте в момент осмотра.

Самостоятельную проверку деятельности предприятия на предмет приостановления им работ в связи с обнаружением объекта культурного наследия министерство до вынесения оспариваемого предписания (до 15.09.2014) не проводило, вопрос о том, кто и какие работы ведет на спорном объекте, не выясняло, ограничившись результатами составленного представителями Региональной общественной организации "Археологическое общество Республики Башкортостан" осмотра, отраженного в упомянутом выше акте, в котором факты ведения работ не отражены.

Из материалов дела следует, что к проведению контрольных мероприятий по поводу исполнения обжалуемого предписания министерство приступило в октябре на основании распоряжения от 16.10.2014 N 279, обнаружило на соответствующих объектах технику, составило соответствующий акт проверки от 23.10.2014 N 5 ВП и возбудило производство по делу об административном правонарушении. До вынесения оспариваемого предписания (до 15.09.2014) проверка достоверности сведений, изложенных в акте общественной организации, не проводилась, несмотря на то, что пунктом 3.12. "Положения о Министерстве культуры Республики Башкортостан", утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 12 марта 2013 года N 83, ему предоставлены такие полномочия.

Результаты последующего государственного контроля, проведенного министерством в октябре 2014 года, также не подтверждают наличие у министерства оснований для вынесения обжалуемого предписания по состоянию на 15.09.2014, поскольку, как указано выше, заявитель, не являясь непосредственным исполнителем работ, принял зависящие от него меры по их приостановлению до получения предписания (направил подрядчику уведомление о приостановлении работ). Министерство со своей стороны деятельность непосредственных исполнителей работ до вынесения предписания не проверяло и вопреки положениям п. 2 ст. 37 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ предписаний о приостановлении работ в их адрес не выносило, кроме того, представленные доказательства не подтверждают, что строительные и земляные работы на указанном земельном участке проводились именно филиалом предприятия.

Доказательств выполнения каких-либо работ на месте расположения объекта культурного наследия как основания для выдачи оспариваемого заявителем предписания министерство не представило; доводы заявителя о том, что работы приостановлены начиная с 05.09.2014, не опровергло.

При таких обстоятельствах суды обеих инстанций пришли к обоснованному выводу об отсутствии у министерства достаточных оснований для вынесения оспариваемого предписания.

Суд апелляционной инстанции обоснованно указал на то, что предписание правомерно адресовано филиалу предприятия, поскольку филиал предприятия является его обособленным подразделением, осуществляющим вне места его нахождения все его функции или их часть, в том числе функции представительства, действующим от имени предприятия и его интересах на основании положения о филиале (п. 2 ст. 55 Гражданского кодекса Российской Федерации). Из содержания предписания следует, что указанные в нем мероприятия могут быть осуществлены только самим юридическим лицом.

Следовательно, предписание затрагивает интересы предприятия, касается его деятельности, что соответствует утверждению самого заявителя о том, что предписание нарушает права и законные интересы юридического лица в сфере экономической деятельности, поскольку материалами дела подтверждено, что по данному основанию в отношении заявителя возбуждено производство по делу об административном правонарушении по ст. 7.14.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за неисполнение заказчиком и (или) лицом, проводящим земляные, строительные или иные работы, обязанности по приостановлению указанных работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия.

Принимая во внимание то обстоятельство, что в рассматриваемом случае министерство вынесло два аналогичных предписания как в адрес филиала (по месту осуществления работ), так и в адрес самого юридического лица (по юридическому адресу), суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемое в рамках данного дела предписание адресовано надлежащему субъекту (предприятию как заказчику работ в лице его филиала), в связи с чем соответствующие выводы о недопустимости выставления предписания филиалу обоснованно исключены из мотивировочной части решения суда.

Довод министерства о том, что суд признал недействительным несуществующее предписание, поскольку 15.09.2014 министерством вынесено два предписания о приостановлении работ аналогичного содержания с различными номерами, одно из которых адресовано предприятию, а другое - его филиалу, в то время как суд признал недействительным предписание без номера от 15.09.2014, обоснованно не принят судами, поскольку из содержания заявления предприятия, приложенной к заявлению копии предписания и приведенных в заявлении оснований заявленного требования следует, что предприятие обжаловало то предписание, которое адресовано филиалу, поскольку именно данное обстоятельство указано в качестве одного из основных доводов в обоснование заявленного требования. В этой связи отсутствие указания на номер обжалуемого предписания, хоть и является некорректным, но не лишает возможности идентифицировать конкретный ненормативный акт, обжалуемый заявителем, и, тем более, не означает, что данного акта не существует.

Доводы министерства, изложенные в кассационной жалобе, по существу направлены на переоценку установленных судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств и представленных доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нормы материального права применены судами правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции и постановления апелляционного суда, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 01.06.2015 по делу N А07-26105/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2015 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства культуры Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Л. Гавриленко

Судьи

Г.В. Анненкова О.Г. Гусев