Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 15 января 2016 г. N Ф09-10819/15 по делу N А76-6837/2015

Екатеринбург

15 января 2016 г.

Дело N А76-6837/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 января 2016 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 января 2016 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гусева О.Г.,

судей Черкезова Е.О., Вдовина Ю.В.

рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Челябинской области кассационную жалобу Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 19 по Челябинской области (далее - инспекция, налоговый орган) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 23.06.2015 по делу N А76-6837/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2015 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Для участия в судебном заседании Арбитражного суда Уральского округа с применением видеоконференц-связи в Арбитражный суд Челябинской области прибыли представители:

инспекции - Черепанов Е.С. (доверенность от 11.01.2016 N 2);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - управление, антимонопольный орган) - Долгополова К.А. (доверенность от 24.06.2015 N 45).

Инспекция обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к управлению о признании недействительным решения от 23.12.2014 N 1660-с/2014 в части указания в п. 2 резолютивной части на нарушение инспекцией положений ч. 1, 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон защите конкуренции), выразившегося во включении в состав единого лота продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставка, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Решением суда от 23.06.2015 (судья Мрез И.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2015 (судьи Тимохин О.Б., Малышев М.Б., Плаксина Н.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе инспекция просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам.

Заявитель жалобы указывает на то, что Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) не содержит запрета по объединению в одном лоте продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставка, выполнение, оказание которых является предметом торгов.

По мнению заявителя жалобы, формирование лотов, а также определение их содержания с обязательным указанием соответствующих условий выполнения работ, оказания услуг, является правом заказчика, при этом допускается возможность включения в один лот работ и услуг, технологически и функционально взаимозависимых между собой.

Инспекция, ссылаясь на ч. 3 ст. 17 Закона о защите конкуренции, считает, что заказчик наделен как правом выделить из предмета аукциона отдельные лоты по группам, классам, видам и иным единицам, так и правом выставить предмет аукциона единым лотом, определив его содержание (с обязательным указанием отдельных условий оказания соответствующих услуг, выполнения работ); документация об аукционе разрабатывается заказчиком и утверждается им исходя из своих потребностей, при этом потребности заказчика являются определяющим фактором при установлении им соответствующих требований; действующее законодательство не предусматривает запрета выставлять единым лотом, даже если он в силу своей специфики может быть разделен на несколько частей.

Инспекция полагает, что в рассматриваемой ситуации, с точки зрения обеспечения качественного выполнения услуг и работ, входящих в предмет контракта, и рационального расходования бюджетных средств, для заказчика было важным объединение в один лот работ и услуг по содержанию, эксплуатации и обслуживанию зданий; в данном случае предмет аукциона сформирован заказчиком одним лотом "Оказание услуг по управлению, эксплуатации и содержанию административных зданий (нежилого фонда) заказчика"; содержание данного лота (объем предлагаемых к выполнению услуг и работ) установлено как проектом контракта, так и техническими заданиями, входящими в состав аукционной документации. Предметом контракта является оказание управленческих услуг победителем торгов, а в аукционной документации в состав предлагаемых к выполнению услуг и работ вошли виды работ и услуг, функционально и технологически напрямую связанные с указанным предметом торгов, взаимосвязанные между собой и направленные на реализацию единой комплексной задачи - надлежащей эксплуатации и содержания зданий инспекции (комплексное обслуживание инженерных систем, инфо-телекоммуникационных систем, их ежегодный аудит и обследование, проведение необходимых ремонтных работ, устранение аварий, содержание зданий в надлежащем техническом и санитарном состоянии и пр.).

Заявитель жалобы считает, что объединение в один лот услуг и работ по управлению, эксплуатации и содержанию зданий не противоречит требованиям действующего законодательства, поскольку работы и услуги, указанные в документации об аукционе, связаны с предметом торгов (управленческие услуги по эксплуатации зданий) как функционально, так и технологически, взаимосвязаны между собой в связи с тем, что предполагают выполнение единого комплекса услуг, направленного на достижение единого результата (обеспечение сохранности и типовых потребительских качеств зданий и сооружений, их конструктивных элементов, технических систем и инженерного оборудования, выполнения их функционального назначения), кроме того, объединение таких видов услуг работ в единый лот не означает возникновение к этим работам (ни к каждому в отдельности, ни к их совокупности) каких-либо требований, влекущих ограничение круга участников аукциона.

По мнению налогового органа, объединение указанных услуг и работ в один лот позволяет не только обеспечить качественное и своевременное выполнение всех необходимых услуг и работ по надлежащей эксплуатации зданий путем контроля за исполнением обязательств одной управляющей компанией (одним исполнителем), но и эффективно расходовать бюджетные средства.

Заявитель жалобы указывает на то, что в обжалуемом решении антимонопольного органа отсутствуют сведения о том, что в ходе согласования управление исследовало и оценивало, действительно ли дробление предмета аукциона привлечет к участию в нем большее количество лиц (наличие заинтересованности у хозяйствующих субъектов, в чьих интересах выступил антимонопольный орган, оказывать услуги заявителю с учетом требуемых ему объемов), позволит более эффективно использовать выделенные для этого бюджетные денежные средства, достичь цели размещения заказа (выявление лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать потребностям (нуждам) заказчика), то есть обеспечить конкуренцию в предписываемом заказчику управлением виде; в решении антимонопольного органа не приведены неопровержимые доказательства того, что если бы работы и услуги по поддержанию зданий в нормальном состоянии были бы разделены на несколько аукционов, то данные действия безусловно привели бы к экономии бюджетных средств; антимонопольным органом не представлено доказательств того, каким образом примененный инспекцией порядок формирования предмета аукциона фактически повлиял на состояние конкурентной среды, а судами не сделаны выводы о нарушении порядка формирования предмета аукциона, который повлиял на состояние конкурентной среды.

Заявитель жалобы считает, что в решении управления отсутствуют доказательства ограничения доступа субъектов предпринимательской деятельности к участию в аукционе, в связи с чем действия заказчика по включению в один лот упомянутых работ и услуг не могут рассматриваться как нарушающие требования ст. 17 Закона о защите конкуренции.

По мнению заявителя жалобы, объединение в один лот комплекса услуг по управлению, содержанию и эксплуатации зданий реально ( фактически) не повлекло за собой ограничение количества участников размещения заказа, так как любой участник, имеющий необходимые управленческие навыки, необходимое оборудование, работников, специалистов (с учетом права заключить договоры с соисполнителями и субподрядчиками на любой территории) имел возможность принять участие в аукционе, только на этом основании (возможность привлечения третьих лиц) доводы управления об ограничении конкуренции указанными условиями аукционной документации подлежат отклонению.

Инспекция, ссылаясь на то, что данный аукцион проводился по группировке 70.32.12 Общероссийского классификатора продукции по видам экономичным деятельности ОК 034-2007(КПЕС-2002) "Услуги по управлению эксплуатацией нежилого недвижимого имущества за вознаграждение или на договорной основе" считает, что при разбивке данных услуг на лоты существует большой риск того, что часть зданий инспекции останется вообще без обслуживания, поскольку при проведении по отдельности аукционов потенциальных исполнителей может и не заинтересовать обслуживание отдельных зданий с учетом маленькой начальной максимальной цены аукциона. При проведении единого аукциона, который включает в себя от 3 до 5 зданий инспекции, данная цена может "перекрыться" ценой других зданий, у которых площадь больше и, соответственно, стоимость обслуживания выше и больше участников заявится в аукционе, следовательно, снизится начальная максимальная цена аукциона, в связи с чем произойдет экономия бюджетных средств.

Налоговый орган указывает на то, что после вынесения оспариваемого решения инспекция была вынуждена проводить вновь аукцион в электронной форме на право заключения государственного контракта на оказание услуг по управлению, эксплуатации и содержанию административных зданий (нежилого фонда) заказчика в 2015 году, разделив оказание услуг и выполнение работ на несколько лотов; в связи с необходимостью обслуживания зданий на время проведения нового аукциона, с учетом замечаний управления, инспекция заключала прямые договоры на оказание услуг по управлению, эксплуатации и содержанию административных зданий (нежилого фонда), в том числе по прямым договорам на общую сумму 393 360 руб. 36 коп.; после проведения новых аукционов инспекцией заключены государственные контракты на общую сумму 1 569 819 руб. 45 коп. Таким образом, за два месяца 2015 года налоговым органом было израсходовано 393 360 руб. 36 коп., что составляет 1/3 годового лимита, предусмотренного подп. 4 п. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ, вследствие чего инспекция была вынуждена отказывать в заключении прямых договоров на проведение почерковедческих и технических экспертиз по камеральным и выездным налоговым проверкам и т.д., что привело к нарушению прав и законных интересов налогового органа. Кроме того, произошел необоснованный перерасход бюджетных средств по договорам по обслуживанию зданий на сумму 393 360 руб. 36 коп., что составляет 1/3 от общей суммы 15 69 820 руб. 37 коп. по государственным контрактам, заключенным инспекцией после проведения аукционов на период с 17.02.2015 по 31.12.2015, что повлекло за собой нарушение законных интересов налогового органа.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в ноябре-декабре 2014 года инспекция провела аукцион, извещение опубликовано 21.11.2014 на официальном сайте в сети "Интернет": www.zakupki.gov.ru; в результате формирования лота начальная цена контракта составила 2 938 707 руб. 83 коп.; размер обеспечения исполнения контракта - 587 741 руб. 57 коп.; участие в аукционе приняло 3 участника, при этом двум участникам отказано в участии в аукционе; при направлении письма от 05.12.2014 N 17.14 о согласии на заключение контракта общество с ограниченной ответственностью "СтройГрад" (далее - общество "СтройГрад") не снизило цену контракта; согласно протоколу рассмотрения заявки единственного участника электронного аукциона от 03.12.2014 N 0169100001514000018-2 именно заявка общества "СтройГрад" признана решением аукционной комиссии соответствующей требованиям документации об аукционе.

Решением управления от 23.12.2014 инспекции отказано в согласовании заключения контракта на оказание услуг по управлению эксплуатацией и содержанием административных зданий (нежилого фонда) налогового органа (извещение N 0169100001514000018) с обществом "СтройГрад" (п. 1 решения), поскольку в действиях заказчика выявлено нарушение п. 1 ч. 1 ст. 31, п. 6 ч. 5 ст. 63, п. 1, 2 ч. 1, ч. 3 ст. 64, п. 2 ст. 42, п. 2, 3, 7 ч. 5 ст. 66, ч. 2, 3 ст. 33 Закона N 44-ФЗ, ч. 1, 3 ст. 17 Закона о защите конкуренции.

Полагая, что указание в п. 2 резолютивной части решения антимонопольного органа на нарушение инспекцией положений ч. 1-3 ст. 17 Закона о защите конкуренции незаконно и нарушает её права и законные интересы, инспекция обратилась в суд.

Суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что налоговым органом не доказан факт нарушения оспариваемым решением в соответствующей части его прав и законных интересов.

Выводы судов являются правильными, основанными на материалах дела, исследованных с соблюдением требований, установленных ст. 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствуют установленным фактическим обстоятельствам и законодательству.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания незаконным решения государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется доказать наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого решения закону или иному ненормативному акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Частью 1-3 ст. 17 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совершение действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе ограничению доступа к участию в торгах, ограничению конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Согласно ст. 4 Закона о защите конкуренции товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами. Взаимозаменяемыми товарами являются товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам таким образом, что приобретатель заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе производственном).

Взаимозаменяемость это критерий, применяемый в большей степени для экономического обоснования отнесения товаров к одному товарному рынку. При определении технологической и функциональной взаимосвязи товаров необходимо исходить из совокупности следующих критериев: техническая однородность; потребительское назначение; взаимозаменяемость.

При объединении товаров в один лот заказчику необходимо учитывать не только технологическую и функциональную взаимосвязь, но и способность потенциальных участников закупки выполнить тот или иной объем работ и принять участие в аукционе.

Целями осуществления закупок путем проведения торгов является обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при осуществлении закупок, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечения гласности и прозрачности закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в закупок, заключение контракта по наиболее выгодной для заказчика цене.

Судами установлено, что заказчику требуется оказание услуг на различных объектах, расположенных в различных муниципальных образованиях: Чесменский район, с. Чесма; Варненский район, с. Варна; Нагайбагский район, с. Фершампенуаз; г. Карталы, п. Бреды, что следует из документации об аукционе, однако оказание услуг на каждом из объектов технологически и функционально не связано с оказанием услуг на иных объектах, поскольку здания расположены в различных муниципальных образованиях; из документации об аукционе следует, что заказчику требуется выполнение различных работ и услуг в отношении принадлежащих ему зданий, например, комплексное эксплуатационно-техническое обслуживание инженерных систем, оборудования, помещений и строительных конструкций, включая замену расходных материалов; проведение ежегодного аудита технического состояния инженерных систем с целью разработки мероприятий, направленных на снижение эксплуатационных издержек, увеличение срока службы действующих инженерных систем и оборудования, а также повышение качества обслуживания здания; проведение ежегодного обследования, плановых и внеплановых осмотров с подготовкой нормативно обоснованных предложений планового ремонта инженерных систем, помещений и прилегающей территории; ведение эксплуатационной и технической документации (журнал регистрации работ на техническое обслуживание и предупредительно-плановый ремонт, паспорта на системы, схемы, кроссировочные журналы и пр.); представление интересов заказчика в городских энерго-, водоснабжающих организациях, узлах связи и других (при необходимости); проведение планового и внепланового регламентного и профилактического обслуживания инженерных систем, оборудования; подготовка систем и оборудования к сезонным режимам эксплуатации; локализация аварийных ситуаций на инженерных системах и оборудовании; мелкий ремонт с заменой расходных материалов и вышедших из строя и не подлежащих ремонту или восстановлению запасных частей, агрегатов, узлов, приборов, блоков, плат, деталей и т.п.; иные сопутствующие выполнению установленного объема и перечня работы и услуги по эксплуатации инженерных систем и оборудования; комплексная уборка офисных помещений, лестниц, коридоров, вестибюлей, технических и других помещений, уборка и дезинфекция туалетов включая расходные материалы; уборка и благоустройство прилегающей территории и автостоянки, уборка прилегающих тротуаров; вывоз и утилизация мусора, снега, бытовых и других отходов по необходимости; мойка окон, дезинсекция, дератизация, ведение (оформление) санитарного паспорта.

При указанных обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что объединение в один лот оказания услуг и выполнения работ на различных объектах противоречит ч. 3 ст. 17 Закона о защите конкуренции, ч. 2 ст. 8 Закона N 44-ФЗ и может привести к ограничению устранению конкуренции при проведении торгов ввиду отказа хозяйствующих субъектов от участия в торгах, в том числе по причине недостаточности трудовых или финансовых ресурсов, невозможности обеспечения оказания услуг в различных зданиях, расположенных на территории нескольких районов Челябинской области.

Оснований для переоценки вывода судов, установленных ими фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, поскольку основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства, были предметом рассмотрения судов и им дана надлежащая правовая оценка.

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным в соответствии с требованиями, определенными ст. 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения жалобы у суда кассационной инстанции не имеется.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 23.06.2015 по делу N А76-6837/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2015 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 19 по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Г.Гусев

Судьи

Е.О.Черкезов Ю.В.Вдовин