Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 30 июля 2019 г. N Ф09-4570/19 по делу N А71-15022/2018

Екатеринбург

30 июля 2019 г.

Дело N А71-15022/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 июля 2019 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гусева О.Г.,

судей Токмаковой А.Н., Ященок Т.П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики "Республиканский клинический онкологический диспансер имени С.Г. Примушко Министерства здравоохранения Удмуртской Республики" (далее - учреждение, БУЗ УР "РКОД им. С.Г. Примушко МЗ УР") на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 24.01.2019 по делу N А71-15022/2018 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2019 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель учреждения - Юдинцев А.В. (доверенность от 15.11.018).

БУЗ УР "РКОД им. С.Г. Примушко МЗ УР" обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным акта Территориального фонда обязательного медицинского страхования Удмуртской Республики г. Ижевск (далее - фонд) плановой комплексной проверки организации бесплатной медицинской помощи в объеме территориальной программы обязательного медицинского страхования, использования средств ОМС (далее - ОМС) в учреждении от 12.07.2018 N 503/04-11 в части выводов о нецелевом использовании средств ОМС в сумме 63 243 000 руб. на оплату финансовых санкций и 1 253 214 руб. 34 коп. на проведение ремонтных работ мягкой кровли зданий БУЗ УР "РКОД им. С.Г. Примушко МЗ УР".

Определением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 02.10.2018 принято встречное заявление фонда о взыскании с учреждения средств обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению, в сумме 64 496 214 руб. 34 коп., а также штрафа за нецелевое использование средств ОМС в сумме 6 449 621 руб. 43 коп. (с учетом уточнения требований в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 24.01.2019 (судья Валиева З.Ш.) требования учреждения удовлетворены частично. Суд признал незаконным акт фонда от 12.07.2018 N 503/04-11 в части привлечения к ответственности в виде штрафа за нецелевое использование средств ОМС в размере, превышающем 322 481 руб. 07 коп., и обязал фонд устранить нарушение прав и законных интересов БУЗ УР "РКОД им. С.Г. Примушко МЗ УР"; взыскал с фонда в пользу учреждения 3000 руб. в возмещение расходов по уплате госпошлины. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Встречное заявление удовлетворено частично. Суд взыскал с учреждения в бюджет фонда сумму 64 496 214 руб. 34 коп. нецелевого использования средств ОМС, штраф в сумме 322 481 руб. 07 коп., в доход федерального бюджета 182 727 руб. 27 коп. государственной пошлины. В удовлетворении остальной части встречного заявления отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2019 (судьи Голубцов В.Г., Борзенкова И.В., Гулякова Г.Н.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе БУЗ УР "РКОД им. С.Г. Примушко МЗ УР" просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, которым признать незаконным акт фонда от 12.07.2018 N 503/04-11 в части выводов о нецелевом использовании средств ОМС в сумме 63 243 000 руб. на оплату финансовых санкций и 1 253 214 руб. 34 коп. на проведение ремонтных работ, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела.

Заявитель жалобы указывает на то, что судами не учтено письмо Минфина России от 13.12.2018 N 02-05-11/90925, согласно которому возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому возмещению и (или) уплата штрафов, пеней осуществляются медицинской организацией в порядке, определенном Федеральным законом от 29.11.10 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ). При этом в соответствии с требованиями раздела V "Классификация операций сектора государственного управления" Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации от 01.07.2013 N 65н операция по возврату в бюджет территориального фонда ОМС использованных не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, отражается по подстатье 295 "Другие экономические санкции".

По мнению заявителя жалобы, здание учреждения не является объектом производственного назначения, а относится к объектам социально-культурного (общественного) назначения.

Учреждение не согласно с выводом судов о том, что виды работ, указанные в смете, свидетельствуют о произведенных улучшениях эксплуатационных показателей кровли, то есть о наличии другого, не указанного в акте проверки, основания для признания выполненных по договору работ капитальным ремонтом, поскольку выполненный ремонт отдельных элементов мягкой кровли был выполнен из тех же материалов с целью восстановления исправности кровли и поддержания эксплуатационных показателей (устранение протечек), никаких улучшений кровли не производилось.

Фондом представлен отзыв на кассационную жалобу, в котором он просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, ссылаясь на отсутствие оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в отношении БУЗ УР "РКОД им. С.Г. Примушко МЗ УР" была проведена комплексная проверка организации бесплатной медицинской помощи в объеме территориальной программы ОМС, использования средств ОМС.

В ходе проверки фондом были выявлены факты нецелевого использования учреждением средств ОМС в сумме 64 913 000 руб. 94 коп.

Указанные средства ОМС были необоснованно направлены на оплату исполнения судебного акта Арбитражного суда Удмуртской Республики по делу N А71-15350/2014 о взыскании с больницы 63 243 000 руб. средств ОМС, использованных не по целевому назначению (с учетом частичного погашения долга); проведение ремонтных работ по замене кровли зданий учреждения - 1 253 214 руб. 34 коп., расходы на питание пациентов, неоплаченных из средств ОМС - 140 188 руб. 28 коп. и расходы на закупку лекарственных препаратов, используемых при оказании платных услуг - 276 598 руб. 32 коп.

По результатам проверки фондом составлен акт от 12.07.2018 N 503/04-11.

Полагая, что акт фонда от 12.07.2018 N 503/04-11 в оспариваемой части не соответствует действующему законодательству, нарушает его права и законные интересы, БУЗ УР "РКОД им. С.Г. Примушко МЗ УР" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Поскольку средства ОМС, использованные не по целевому назначению, штраф учреждением в добровольном порядке по требованию фонда не уплачены, фондом предъявлено встречное заявление об их взыскании в порядке части 9 статьи 39 Федерального закона N 326-ФЗ.

Суды, частично отказывая в удовлетворении требования учреждения, пришли к выводу о нецелевом использовании им средств ОМС в сумме 64 496 214 руб. 34 коп.; установив наличие обстоятельств, смягчающих ответственность, снизили размер штрафа до 322 481 руб. 07 коп, частично удовлетворив встречные требования фонда.

Проверив законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств (пункт 1 статьи 306.4 БК РФ).

Статья 3 Федерального закона N 326-ФЗ определяет ОМС как вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств ОМС в пределах территориальной программы ОМС и в установленных названным Законом случаях в пределах базовой программы ОМС.

Медицинские организации обязаны использовать средства ОМС, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами ОМС (пункт 5 части 2 статьи 20 Федерального закона N 326-ФЗ).

Средства, получаемые медицинскими организациями в счет оплаты оказанной медицинской помощи по договорам со страховщиками, являются целевыми (часть 6 статьи 14, часть 2 статьи 28, часть 1 статьи 38 Федерального закона N 326-ФЗ).

Территориальный фонд осуществляет контроль за использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии (пункт 12 части 7 статьи 34 Федерального закона N 326-ФЗ).

За использование медицинской организацией не по целевому назначению средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования средств. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования (часть 9 статьи 39 Федерального закона N 326-ФЗ).

Частями 1, 2 статьи 30 Федерального закона N 326-ФЗ предусмотрено, что тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил ОМС, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой ОМС. Тарифы на оплату медицинской помощи устанавливаются тарифным соглашением между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями). Требования к структуре и содержанию указанного тарифного соглашения устанавливаются Федеральным фондом.

Структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя, в том числе, расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации (часть 7 статьи 35 Федерального закона N 326-ФЗ).

Пунктом 158 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28.02.2011 N 158н (далее - Правила; действовавшие в спорный период), установлено, что в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

В пунктах 158.1 - 158.16 Правил перечислены виды затрат, которые включаются в состав тарифа.

Таким образом, средства ОМС, предоставляемые медицинским организациям на оказание медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС, могут расходоваться только на цели, включенные в структуру тарифа на оплату медицинской помощи, в то время как расходование таких средств иными способами признается их нецелевым расходованием и влечет применение соответствующих мер ответственности.

Судами установлено, что решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 23.04.2015 по делу N А71-15350/2014 с БУЗ УР "РКОД им. С.Г. Примушко МЗ УР" в пользу фонда взысканы средства ОМС в сумме 83 354 301 руб. 49 коп., использованные не по целевому назначению.

Решением суда установлено, что БУЗ УР "РКОД им. С.Г. Примушко МЗ УР" за период с 01.03.2011 по 31.03.2014 было допущено нецелевое использование средств ОМС в сумме 83 354 301 руб. 49 коп., которые были неправомерно направлены на приобретение лекарственных препаратов для амбулаторного лечения пациентов с онкологическими заболеваниями.

Во исполнение решения Арбитражного суда Удмуртской Республики от 23.04.2015 в 2017 году за счет средств ОМС учреждением было перечислено фонду 63 243 000 руб., однако расходы по возмещению средств ОМС, ранее использованных медицинской организацией не по целевому назначению, а также расходы по исполнению судебных актов о возмещении средств ОМС, не входят в состав тарифа на оплату медицинской помощи, так как данный вид расходов не связан с оказанием медицинской помощи, а является мерой ответственности в виде принуждения к возмещению сумм, использованных не по целевому назначению.

С учетом изложенного, суды пришли к выводу о том, что содержащееся в акте фонда требование о взыскании средств, израсходованных учреждением нецелевым образом на исполнение судебного акта о возмещении средств ОМС в сумме 63 243 000 руб. по решению Арбитражного суда Удмуртской Республики от 23.04.2015 по делу N А71-15350/2014, является законным и обоснованным.

Судами в отношении нецелевого использования средств ОМС на проведение ремонтных работ мягкой кровли зданий БУЗ УР "РКОД им. С.Г. Примушко МЗ УРN в сумме 1 253 214 руб. 34 коп. установлено, что между учреждением и обществом с ограниченной ответственностью "Теплогазсервис" заключен контракт от 12.09.2017 N 01132000014170003310125388-01 на выполнение кровельных работ в соответствии с локальным сметным расчетом (пункты 1.1 - 1.2 контракта). Общество с ограниченной ответственностью "Теплогазсервис" осуществило работы по контракту от 12.09.2017 N 0113200001417000331-0125388-01, что подтверждается актом выполненных работ от 05.10.2017. БУЗ УР "РКОД им. С.Г. Примушко МЗ УР" произвело оплату выполненных работ в сумме 1 369 862 руб.

Понятия текущего и капитального ремонта содержатся в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГрК РФ), ведомственных строительных нормах ВСН 58-88 (р) "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения", утвержденных приказом Госкомархитектуры Российской Федерации при Госстрое СССР от 23.11.1988 N 312 (далее - ВСН N 58-88 (р)), Положении о проведении планово-предупредительного ремонта производтвенных зданий и сооружений МДС 13-14.2000, утвержденном Постановлением Госстроя СССР от 25.12.1973 N 279 (далее - Положение МДС 13-14.2000).

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов.

Техническое обслуживание зданий, сооружений, текущий ремонт зданий, сооружений проводятся в целях обеспечения надлежащего технического состояния таких зданий, сооружений. Под надлежащим техническим состоянием зданий, сооружений понимаются поддержание параметров устойчивости, надежности зданий, сооружений, а также исправность строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения, сетей инженерно-технического обеспечения, их элементов в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации (часть 8 статьи 55.24 ГрК РФ).

В силу пункта 1.4 Положения МДС 13-14.2000 данный нормативный правовой акт является обязательным при проведении планово- предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений всех отраслей народного хозяйства.

Из пункта 3.1 Положения МДС 13-14.2000 следует, что ремонт производственных зданий и сооружений представляет собой комплекс технических мероприятий, направленных на поддержание или восстановление первоначальных эксплуатационных качеств как здания и сооружения в целом, так и отдельных конструкций.

К текущему ремонту производственных зданий и сооружений относятся работы по систематическому и своевременному предохранению частей зданий и сооружений и инженерного оборудования от преждевременного износа путем проведения профилактических мероприятий и устранения мелких повреждений и неисправностей. Перечень работ по текущему ремонту содержится в приложении N 3 (пункт 3.4 Положения МДС 13-14.2000).

Согласно пункту 3.11 Положения МДС 13-14.2000 к капитальному ремонту производственных зданий и сооружений относятся такие работы, в процессе которых производится смена изношенных конструкций и деталей зданий и сооружений или замена их на более прочные и экономичные, улучшающие эксплуатационные возможности ремонтируемых объектов, за исключением полной смены или замены основных конструкций, срок службы которых в зданиях и сооружениях является наибольшим (каменные и бетонные фундаменты зданий и сооружений, все виды стен зданий, все виды каркасов стен, трубы подземных сетей, опоры мостов и др.). Перечень работ по капитальному ремонту содержится в приложении N 8, согласно которому, по разделу 4 "крыши и покрытия" к капитальному ремонту относится частичная (свыше 10% общей площади кровля) или сплошная смена или замена всех видов кровли.

На основании пункта 3.9 Положения МДС 13-14.2000 ремонтные работы, не отличающиеся по своему характеру от текущего ремонта, но производимые в процессе капитального ремонта, осуществляются за счет амортизационных отчислений на капитальный ремонт.

В соответствии с пунктом 4.1 ВСН N 58-88 (р) текущий ремонт должен проводиться с периодичностью, обеспечивающей эффективную эксплуатацию здания или объекта с момента завершения его строительства (капитального ремонта) до момента постановки на очередной капитальный ремонт (реконструкцию).

В силу пункта 5.1 ВСН N 58-88 (р) капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом может осуществляться экономически целесообразная модернизация здания или объекта: улучшение планировки, увеличение количества и качества услуг, оснащение недостающими видами инженерного оборудования, благоустройство окружающей территории.

Согласно пункту 1.2 ВСН N 58-88 (р) данный нормативно-правовой акт является обязательным для всех организаций, учреждений и предприятий, осуществляющих реконструкцию, капитальный и текущий ремонт, техническое обслуживание зданий.

Поскольку в рамках капитального или текущего ремонта могут выполняться одни и те же виды работ, однако, для квалификации проведенных работ имеют значение не их виды (наименования), а цель проведения, общий объем работ и последствия для объекта.

Судами установлено, что согласно акту выполненных работ от 05.10.2017 объем выполненных работ соответствует локально-сметному расчету. Локальный сметный расчет N 161220-01 включает следующие виды работ: разборка покрытий кровель из рулонных материалов (вырубка пузырей); устройство выравнивающих стяжек цементно-песчаных толщиной 15 мм; огрунтовка оснований под водоизоляционный кровельный ковер готовой битумной эмульсией; устройство кровель из наплавляемых материалов в два слоя; устройство примыканий кровель из наплавляемых материалов к стенам и парапетам; оштукатуривание поверхности вентиляционных воздуховодов и покрытие воздуховодов из наплавляемых материалов, то есть улучшены эксплуатационные показатели кровли. Площадь ремонтных работ кровли зданий БУЗ УР "РКОД им. С.Г. Примушко МЗ УР" (главный корпус на ул. Ленина, 102; стоянка на ул. Ленина, 102; блок N 3, блок N 4 и хозяйственный блок на ул. Труда, 3) превышает соотношение к общей площади кровли более чем на 10%, в связи с чем судами сделан вывод о том, что по акту от 05.10.2017 и контракту от 12.09.2017 N 0113200001417000331-0125388-01 учреждением произведен капитальный ремонт кровли.

Так как данный вид затрат не включен в структуру тарифа на оплату медицинской помощи, суды пришли к правильному выводу о нецелевом использовании учреждением средств ОМС, израсходованных на оплату кровельных работ в сумме 1 253 214 руб. 34 коп.

Как следует из акта за нецелевое использование средств ОМС учреждению начислен штраф в размере 10% от суммы средств ОМС, использованных не по целевому назначению, что составило 6 449 621 руб. 43 коп.

Учитывая статус БУЗ УР "РКОД им. С.Г. Примушко МЗ УР, социально значимый вид деятельности, обстоятельства выявленных нарушений, отсутствие достаточного финансирования из бюджета, степень вины учреждения, а также правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в постановлениях от 24.06.2009 N 11-П, от 15.07.1999 N 11-П, от 25.02.2014 N 4-П, определении от 21.12.2000 N 263-О, о том, что санкции штрафного характера должны отвечать требованиям справедливости и соразмерности, суды сделали вывод о наличии оснований для снижения предъявленного штрафа с 6 449 621 руб. 43 коп. до 322 481 руб. 07 коп.

С учетом изложенного суды, исследовав и оценив представленные в материалы документы в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обоснованно признали незаконным акт фонда от 12.07.2018 N 503/04-11 в части привлечения к ответственности в виде штрафа за нецелевое использование средств ОМС в размере, превышающем 322 481 руб. 07 коп., отказав в удовлетворении остальной части заявленных требований.

Оснований для переоценки выводов судов, установленных ими фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств у суда кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, поскольку были предметом рассмотрения судов и им дана надлежащая правовая оценка.

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным в соответствии с требованиями, определенными статьями 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения жалобы у суда кассационной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 24.01.2019 по делу N А71-15022/2018 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2019 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики "Республиканский клинический онкологический диспансер имени С.Г. Примушко Министерства здравоохранения Удмуртской Республики" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Г. Гусев

Судьи

А.Н. Токмакова Т.П. Ященок