Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 6 ноября 2019 г. N Ф09-6722/19 по делу N А71-24909/2018

Екатеринбург

06 ноября 2019 г.

Дело N А71-24909/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 05 ноября 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 ноября 2019 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Столярова А.А.,

судей Беляевой Н.Г., Татариновой И.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи И.В. Чемортан, рассмотрел в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Удмуртской Республике (далее - Управление) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2019 по делу N А71-24909/2018 Арбитражного суда Удмуртской Республики.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Судебное заседание проводится с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Удмуртской Республики.

Для участия в судебном заседании Арбитражного суда Уральского округа с применением видеоконференц-связи в Арбитражный суд Удмуртской Республики прибыли представители:

Управления - Сапарова Д.Э. (доверенность от 29.10.2019 N 57);

индивидуальный предприниматель Жуйкова Алена Анатольевна, лично (паспорт), представитель Жуйковой А.А. - Желудова А.Г. (доверенность от 26.05.2017 N 18 АБ 1022635).

Индивидуальный предприниматель Жуйкова Алена Анатольевна (далее - предприниматель Жуйкова А.А., предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным предписания Управления от 26.10.2018 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, выразившегося в использовании земельного участка с кадастровым номером 18:26:041609:383 в нарушении требований статей 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 15.05.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2019 решение суда первой инстанции отменено, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, а решение суда первой инстанции оставить в силе. Как указывает кассатор, судом апелляционной инстанции не было принято во внимание, что изменение установленного функционального назначения зданий, расположенных на земельном участке в силу принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, влечет изменение функционального назначения земельного участка и, как следствие, вида разрешенного использования земельного участка. При таких обстоятельствах, по мнению заявителя, рассмотрение по отдельности использование земельного участка и объекта, расположенного на нем, является недопустимым. Со ссылкой на судебную практику Управление указало, что в случае несоответствия вида фактического использования объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, виду разрешенного использования земельного участка, вид разрешенного использования земельного участка подлежит приведению в установленном порядке в соответствие с видом фактического использования объекта недвижимости. Кроме того, функциональное назначение объектов недвижимого имущества, расположенных на земельном участке, имеет определяющее значение при установлении вида разрешенного использования участка. Заявитель полагает, что оспариваемое предписание соответствует Приказу Минэкономразвития от 26.12.2014 N 851 "Об утверждении формы предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации". Должностным лицом установлено конкретное нарушение, которое подлежит устранению. При этом не указание конкретных действий, которые необходимо совершить лицу, не влечет его неисполнимость. Выбор способа устранения допущенного нарушения предоставлен предпринимателю. Как указал кассатор, в настоящем случае лицо имеет возможность устранить выявленное нарушение требований земельного законодательства путем прекращения торговой деятельности на указанном земельном участке, изменения вида разрешенного использования участка. Таким образом, как полагает податель жалобы, требования действующего законодательства в части содержащихся в предписании требований и оформления предписания административным органом соблюдены. Регистрационный орган не согласен с выводом апелляционного суда об отсутствии нарушений требований земельного законодательства, поскольку факт передачи нежилых помещений третьим лицам не свидетельствующий об изменении правового режима использования земельного участка, основан на неверном толковании указанных выше положений действующего законодательства. Арендаторы нежилых помещений не вправе самостоятельно изменять назначение участка, на котором такие помещения расположены. Сам факт передачи в аренду помещений не освобождает собственника земельного участка от необходимости соблюдения требований земельного законодательства в части обязанности использования участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. Передача земельного участка в аренду также не исключает такой обязанности, поскольку общество продолжает осуществлять полномочия собственника в отношении земельного участка, переданного в аренду третьим лицам. При таких обстоятельствах наличие договорных отношений не влияет на квалификацию допущенного правонарушения и не может подменять установленный порядок изменения разрешенного использования участка.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель просит оставить обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 15.10.2018 государственным инспектором Удмуртской Республики по использованию и охране земель проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований земельного законодательства Российской Федерации в отношении предпринимателя Жуйковой А.А.

О проведении проверки предприниматель была уведомлена извещением от 20.09.2018 N 10-662, что подтверждается уведомлением о вручении.

В ходе проведения проверки было установлено, что земельный участок с кадастровым N 18:26:041609:383 по адресу: г. Ижевск, ул. Пойма, 23 используется предпринимателем, являющимся собственником данного земельного участка, не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости земельный участок уточненной площадью 53197 кв. м. с адресным ориентиром: г. Ижевск, ул. Пойма, д. 23, кадастровый номер 18:26:041609:383, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенный вид использования: "для эксплуатации и обслуживания комплекса зданий, строений, сооружений складской базы", кадастровой стоимостью 29316000 руб., с 22.05.2017 принадлежит на праве собственности Жуйковой А.А., 24.07.1985 года рождения.

В ходе осмотра земельного участка было установлено, что земельный участок с кадастровым номером 18:26:041609:383 образует единую территорию с земельным участком 18:26:041609:319, который также принадлежит на праве собственности Жуйковой А.А. Единая территория огорожена по периметру, доступ осуществляется с северной и западной сторон. На земельном участке расположены одноэтажные строения, в которых, в том числе, осуществляется деятельность по торговле фруктами, овощами и сопутствующих товаров. Кроме того, на территории земельного участка размещены грузовые автомобили, с которых также осуществляется продажа бахчевых культур, овощей, собственником строений является предприниматель.

Основным видом деятельности предпринимателя Жуйковой А.А. по ОКВЭД, согласно сведениям Федеральной налоговой службы Российской Федерации, является аренда и управление собственным или арендованным нежилым недвижимым имуществом.

Согласно представленным Управлению Жуйковой А.А. сведениям здания и помещения, расположенные на территории земельного участка с кадастровым номером 18:26:041609:383 предоставлены в аренду для использования в целях предпринимательской деятельности следующих хозяйствующих субъектов: АО "Тепличный комбинат "Завьяловский", ИП Кулиеву И.А., ИП Гаджиеву Э.А., ИП Неъматову Б.Б., ИП Мухаметзяновой И.А., ИП Глушенко О.В., ИП Сахабееву М.А. и другим лицам.

Согласно письменным пояснениям ИП Гаджиева Э.А., ИП Неъматова Б.Б., ИП Мухаметзяновой И.А., ИП Глушенко О.В., ИП Сахабеева М.А. они арендуют помещения, расположенные по адресу: г. Ижевск, ул. Пойма, д. 23, у ИП Жуйковой А.А., где осуществляют торговую деятельность.

Таким образом, в ходе проверки установлено, что предпринимателем Жуйковой А.А. допускается не целевое использование земельного участка с кадастровым номером 18:26:041609:383, расположенного по адресу г. Ижевск, ул. Пойма, 23, что является нарушением требований статей 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

По результатам проверки 26.10.2018 Управлением составлен акт проверки и в отношении предпринимателя вынесено предписание от 26.10.2018 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации в срок до 26.04.2019.

Полагая, что указанное предписание является незаконным и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, предприниматель Жуйкова А.А. обратилась в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия процессуальных нарушений в ходе проведения внеплановой проверки, наличия оснований для проведения проверки по факту поступившего заявления и вынесения оспариваемого предписания, в связи с чем не усмотрел оснований для признания предписания незаконным. При этом судом отмечено, что устранение заявителем выявленных нарушений, выразившихся в использовании земельного участка с кадастровым номером 18:26:041609:383 в нарушении требований ст.ст. 1, 7, 42 Земельного кодекса РФ не нарушает прав и законных интересов предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку устранение указанных нарушений не влечет за собой невозможность использования спорного земельного участка в соответствии с его разрешенным видом использования.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя требования заявителя, апелляционный суд пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание Управления является незаконным и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности. При этом суд исходил из отсутствия доказательств использования предпринимателем земельного участка не в соответствии с установленным видом разрешенного использования, а также неисполнимом характере оспариваемого ненормативного правового акта.

Рассмотрев доводы, изложенные в кассационной жалобе, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции считает, что постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, решение суда первой инстанции следует оставить в силе.

В силу части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Защита гражданских прав осуществляется способами, предусмотренными статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Заявитель обратился в суд с требованиями в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматриваются споры публично-правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношениях власти и подчинения. При этом суд проверяет законность акта или действий органа, наделенного властными полномочиями.

Согласно части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснений, содержащихся в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие 2-х условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Положениями части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрена обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

На основании пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу абзаца 2 статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Пунктом 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 4 статьи 37 вышеуказанного Кодекса основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. При этом вид разрешенного использования земельного участка правообладателем выбирается самостоятельно, однако изменение разрешенного использования осуществляется уполномоченным органом в порядке, установленном действующим земельным и градостроительным законодательством.

Из материалов дела следует и судами установлено, что основанием для вынесения оспариваемого предписания послужил вывод Управления об использовании заявителем земельного участка с кадастровым номером 18:26:041609:383 не по целевому назначению в соответствии с его установленными видами разрешенного использования.

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости земельный участок с кадастровым номером 18:26:041609:383 отнесен к землям населенных пунктов, с разрешенным видом использованием - для эксплуатации и обслуживания комплекса зданий, строений, сооружений складской базы.

В ходе проведения проверки, обследования земельного участка с кадастровым номером 18:26:041609:383 Управлением установлено, что здания и помещения, расположенные на территории указанного земельного участка, переданы заявителем во временное пользование для осуществления предпринимательской деятельности на праве аренды АО "Тепличный комбинат "Завьяловский", ИП Кулиеву И.А., ИП Гаджиеву Э.А., ИП Неъматову Б.Б., ИП Мухаметзяновой И.А., ИП Глушенко О.В., ИП Сахабееву М.А. и другим ИП.

Таким образом, пользование объектами недвижимости, находящимися на спорном земельном участке, осуществляется вышеуказанными арендаторами.

Факт использования земельного участка в целях осуществления торговли подтверждается актом проверки от 26.10.2018 объяснениями ИП Гаджиев Э.А., ИП Неъматов Б.Б., ИП Мухаметзянова И.А., ИП Глушенко О.В., ИП Сахабеев М.А.

При исследовании и оценке материалов дела суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что указанные в оспариваемом предписании обстоятельства свидетельствуют об оценке целевого использования помещений, сдаваемых в аренду, что не может являться доказательством использования предпринимателем Жуйковой А.А. земельного участка не в соответствии с установленным видом разрешенного использования, который зависит от назначения расположенных на земельном участке зданий; при этом эксплуатация зданий путем предоставления расположенных в них помещений в аренду соответствует виду разрешенного использования и не является нарушением земельного законодательства.

Между тем апелляционным судом не учтено следующее.

Подпункты 5 и 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации относят к принципам, на которых основан данный Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, следующие принципы: единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются Федеральными законами и требованиями специальных Федеральных законов.

Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением.

Таким образом, передача в аренду части помещений в здании касается не только вопроса об использовании такого объекта недвижимости, но и земельного участка, на котором этот объект недвижимости расположен.

Нормы земельного законодательства обязывают использовать по целевому назначению весь земельный участок. При этом отсутствуют исключения в виде возможности использования части земельного участка не по целевому назначению (не в соответствии с разрешенным использованием).

Передача в аренду части помещений в здании под объекты торговли и предприятий сферы обслуживания населения повлекла за собой изменение функционального назначения здания, поскольку эти помещения предназначены для использования в сельскохозяйственной деятельности, а не для сдачи их в аренду в целях осуществления иной деятельности. Соответственно, использование здания в целях осуществления иной деятельности привело к использованию земельного участка, на котором расположено здание, не в соответствии с видом разрешенного использования этого участка.

При этом разные виды разрешенного использования земельного участка влияют и на плату, установленную в отношении земельного участка, в частности, на кадастровую стоимость и ставку земельного налога.

Тот факт, что объекты, расположенные на спорном земельном участке, не признаны торговыми не имеет правового значения для разрешения указанного спора, поскольку оценке должностного лица Управления подлежала осуществляемая заявителем деятельность на предмет ее соответствия целевому назначению и виду разрешенного использования земельного участка.

Указанные обстоятельства свидетельствуют об использовании предпринимателем спорного земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования этого участка.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что использование части площади земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования нарушает правовой режим и вид разрешенного использования всего земельного участка как единого объекта земельных отношений. Указанный вывод суда первой инстанции соответствует правовой позиции, отраженной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2019 N 308-ЭС19-10562.

Таким образом, суд кассационной инстанции считает, что вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии нарушений требований земельного законодательства, поскольку факт передачи нежилых помещений третьим лицам не свидетельствует об изменении правового режима использования земельного участка, основан на неверном толковании указанных выше положений действующего законодательства.

Как верно указано Управлением, арендаторы нежилых помещений не вправе самостоятельно изменять назначение участка, на котором такие помещения расположены. При этом сам факт передачи в аренду помещений не освобождает собственника земельного участка от необходимости соблюдения требований земельного законодательства в части обязанности использования участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. Передача земельного участка в аренду также не исключает такой обязанности, поскольку общество продолжает осуществлять полномочия собственника в отношении земельного участка, переданного в аренду третьим лицам. При таких обстоятельствах наличие договорных отношений не влияет на квалификацию допущенного правонарушения и не может подменять установленный порядок изменения разрешенного использования участка.

Ссылка суда апелляционной инстанции на правовой подход, изложенный в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.11.2013 N ВАС-15490/13 об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, как на обоснование вывода об отсутствии доказательств использования предпринимателем спорного земельного участка не в соответствии с установленным видом разрешенного использования, который зависит от назначения расположенных на земельном участке зданий, является несостоятельной, поскольку данное определение не является источником судебной практики, поскольку в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд может руководствоваться при разрешении спора постановлениями Пленума Вывшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам практики и постановлениями Президиума Вывшего Арбитражного Суда Российской Федерации; практика разрешения спорных отношений судебными актами в форме определений не формируется (пункт 61.9 Регламента арбитражных судов, утвержденного постановлением Пленума ВАС РФ от 05.06.1996 N 7).

Отменяя решение суда первой инстанции, учитывая, что изменение договора аренды зависит не только от воли арендодателя, но и от согласия арендатора, а расторжение договора аренды недвижимого имущества возможно только в случаях, установленных законом, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о невозможности исполнения предписания Управления.

Между тем указанный вывод апелляционного суда является несостоятельным по следующим обстоятельствам.

Порядок организации органами государственного контроля (надзора) проверок юридических лиц установлен Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

В силу части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ основаниями для проведения внеплановой проверки относятся: 1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; 2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены); 3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Частью 6 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случаях: 1) предусмотренных частью 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ; 2) выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность; 3) поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.

Из материалов дела видно, что 31.08.2018 в отношении земельного участка с кадастровым номером 18:26:041609:383 должностным лицом управления было проведено административное обследование, о чем свидетельствует акт административного обследования N 01/174-2018.

Проверка проводилась на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (часть 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ).

Согласно статье 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

В силу положений пункта 1 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ, пункта 3 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 N 1, Управление наделено полномочиями на вынесение предписания.

Полномочия территориального органа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по государственному земельному надзору предусмотрены также статьей 71 Земельного Кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 5 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии функции по осуществлению государственного земельного надзора, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 20.07.2015 N 486 (далее - Регламент) предметом государственного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.

Судом первой инстанции установлено, что проверка проведена на основании распоряжения органа государственного надзора от 13.09.2018 года N 10-47/888.

Из материалов дела следует, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки явились результаты проведенного административного обследования объекта земельных отношений.

Как установлено судом первой инстанции, проведение внеплановой выездной проверки было согласовано Управлением с прокуратурой Удмуртской Республики, что подтверждается решением о согласовании от 13.09.2018 года.

Задачи проведения внеплановой выездной проверки установлены в пункте 6 распоряжения от 13.09.2018 N 10-47/888.

Мероприятия по контролю, проведение которых необходимо для достижения целей и задач проверки, установлены в пункте 11 настоящего распоряжения, согласно которому требуется провести обследование земельного участка в срок с 01.10.2018 по 26.10.2018 (типовая форма распоряжения установлена приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 N 141).

О проведении проверки предприниматель была уведомлена извещением от 20.09.2018 N 10-662, то есть более чем за 24 часа до начала ее проведения.

По результатам проверки Управлением в присутствии представителя предпринимателя составлен акт от 26.10.2018 проверки соблюдения земельного законодательства.

С учетом фактических обстоятельств дела вывод суда первой инстанции о том, что у Управления имелись достаточные основания для проведения проверки по факту поступившего заявления и вынесения оспариваемого предписания, является правильным.

Из материалов дела усматривается и судом первой инстанции обоснованно установлено, что предусмотренных частью 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ грубых нарушений, влекущих признание результатов проверки недействительными, Управлением при проведении проверки в отношении заявителя не допущено.

Критериями исполнимости предписания являются: 1) предписание должно быть выдано именно тому лицу, которое вправе и в состоянии принять меры, которые в нем указаны и которым допущены нарушения, на устранение которых предписание направлено; 2) предписание может вменять в обязанность совершение только тех действий, возможность совершения которых предусмотрена законом либо допустима с точки зрения законодательства, и не должно возлагать обязательств, приводящих к нарушению закона.

Рассматривая вопрос исполнимости оспариваемого предписания, необходимо учитывать, что из содержания оспариваемого предписания, вынесенного по результатам проверки, зафиксированным в соответствующем акте, следует, что его текст и смысл в данном конкретном случае является ясно изложенным, понятным и нормативно обоснованным и, соответственно, исполнимым.

При таких обстоятельствах оспариваемое предписание соответствует Приказу Минэкономразвития от 26.12.2014 N 851 "Об утверждении формы предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации". Должностным лицом установлено конкретное нарушение, которое подлежит устранению. При этом не указание конкретных действий, которые необходимо совершить лицу, не влечет его неисполнимость. Выбор способа устранения допущенного нарушения предоставлен предпринимателю.

Как обоснованно указал кассатор, в настоящем случае лицо имеет возможность устранить выявленное нарушение требований земельного законодательства путем прекращения торговой деятельности на указанном земельном участке, изменения вида разрешенного использования участка и т.п.

Право выбора способа устранения замечаний принадлежит предпринимателю.

Таким образом, суд кассационной инстанции признает выводы суда первой инстанции о том, что требования действующего законодательства в части содержащихся в предписании требований и оформления предписания административным органом соблюдены, правильными, а вывод суда апелляционной инстанции о невозможности исполнения предписания Управления, является ошибочным.

По правилам пункта 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду кассационной инстанции предоставлено право по результатам рассмотрения кассационной жалобы оставить в силе одно из ранее принятых по делу решений или постановлений.

Поскольку судом первой инстанции фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, установлены на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, правильно применены нормы материального права, тогда как судом апелляционной инстанции, напротив, допущено нарушение норм материального права, суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2019 подлежит отмене, а решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 15.05.2019 - оставлению в силе.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции, не выявлено.

Руководствуясь ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2019 по делу N А71-24909/2018 отменить.

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 15.05.2019 по делу N А71-24909/2018 оставить в силе.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.А. Столяров

Судьи

Н.Г. Беляева И.А. Татаринова