Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 12 августа 2020 г. N Ф09-4584/20 по делу N А07-4504/2019

Екатеринбург

12 августа 2020 г.

Дело N А07-4504/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 12 августа 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 августа 2020 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Вдовина Ю.В.,

судей Сухановой Н.Н., Гавриленко О.Л.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации городского округа г. Салават (далее - заявитель, администрация) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.02.2020 по делу N А07-4504/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2020 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - антимонопольный орган, управление) N 01/15-19 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.02.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2020 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит обжалуемые судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Администрация в кассационной жалобе приводит доводы, свидетельствующие о том, что предоставление выкопировки из генерального плана муниципального образования не входит в ее полномочия.

Заявитель ссылается на то, что в оспариваемом предупреждении нет доказательств того, что отсутствие муниципальной услуги содержит признаки нарушения норм Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По мнению заявителя, к участию в деле не были привлечены Правительство РБ, Совет ГО г. Салават РБ, МУП "Архитектурно-планировочное бюро", отдел строительства, транспорта и связи Администрации, права которых могут быть нарушены принятыми судебными актами.

Администрация обращает внимание на то, что судами не установлены существенные для правильного разрешения дела обстоятельства, а именно, что представляет собой выкопировка из генерального плана.

Проверив законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции не нашел оснований для их отмены или изменения.

Как следует из материалов дела, управлением по результатам рассмотрения обращения физического лица на действия администрации, вынесено предупреждение N 01/15-19, основанием для выдачи которого, послужили выводы антимонопольного органа о наличии в действиях заявителя признаков нарушения запрета, установленного частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившихся в утверждении перечня предоставляемых муниципальных услуг без такой муниципальной услуги, как предоставление выкопировки из генерального плана городского округа.

В названном предупреждении управление указало на необходимость прекращения действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, для чего в течение тридцати дней со дня получения предупреждения необходимо прекратить указанные действия путем внесения изменений в перечень муниципальных услуг, предоставляемых администрацией, посредством добавления такой муниципальной услуг, как предоставление выкопировки из генерального плана городского округа и предоставления такой услуги.

Не согласившись с вынесенным антимонопольным органом предупреждением, полагая, что оно нарушает права и законные интересы администрации, последняя обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии правовых оснований для признания незаконным оспариваемого предупреждения антимонопольного органа, признав обоснованными выводы управления о наличии в действиях администрации признаков нарушения Закона N 135-ФЗ.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций являются правомерными и обоснованными.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (пункт 1).

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (муниципальная услуга), представляет собой деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

В целях формирования единой правоприменительной практики антимонопольных органов в рамках рассмотрения обращений хозяйствующих субъектов, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг Федеральной антимонопольной службой утверждены Методические рекомендации по осуществлению антимонопольного контроля предоставления государственных (муниципальных) услуг.

В первом разделе названных рекомендаций указано, что согласно определению, государственная (муниципальная) услуга является деятельностью органа власти (органа местного самоуправления) по реализации функций этого органа в пределах его полномочий, осуществляемая по запросам заявителей.

Основанием предоставления государственной (муниципальной) услуги является нормативный правовой акт, закрепляющий соответствующие функции и полномочия органа власти (органа местного самоуправления) по предоставлению государственной (муниципальной) услуги. Предоставлять государственные услуги могут только: федеральные органы исполнительной власти; органы государственных внебюджетных фондов; исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Предоставлять муниципальные услуги могут только органы местного самоуправления. Предоставление государственной (муниципальной) услуги организациями, не указанными в пунктах 1, 2 статьи 2 Закона о государственных и муниципальных услугах, является нарушением части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в части наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственной власти (органов местного самоуправления).

Согласно части 2 статьи 1, пункту 1 статьи 4 Закона N 210-ФЗ участие организаций в предоставлении государственных и муниципальных услуг подразумевает исключительно оказание организациями услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг.

Закон N 210-ФЗ не содержит ограничений круга организаций, оказывающих услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона N 210-ФЗ перечни услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, подлежат обязательному утверждению: постановлением Правительства Российской Федерации - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг; нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации государственных услуг; нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг.

При этом частью 5 названной статьи установлен запрет при предоставлении государственных и муниципальных услуг требовать от заявителя обращения за оказанием услуг, не включенных в перечни услуг, указанные в части 1 данной статьи, а также запрещается требовать от заявителя предоставления документов, выдаваемых по результатам оказания таких услуг.

Незаконное ограничение круга организаций, оказывающих услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, является нарушением пункта 1 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в части установления запретов или введения ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или нарушением пункта 5 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в части установления для приобретателей услуг ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги.

Частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генеральных планов муниципального, городского округа относится к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Частью 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ закреплено понятие муниципального правового акта - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер

Руководствуясь вышеизложенными нормами права и соответствующими разъяснениями, установив, что генеральный план является нормативным правовым актом, утверждение которого относится к вопросам местного значения, суды пришли к правомерному выводу о том, что предоставление выкопировки из генерального плана по смыслу пункта 2 статьи 2 Закона N 210-ФЗ относится к категории муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления.

Отсутствие услуги по предоставлению выкопировки из генерального плана городского округа в перечне предоставляемых администрацией муниципальных услуг, утвержденном постановлением Главы Администрации от 10.01.2018 N 34-п, может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе посредством представления отсутствующей в перечне услуги каким-либо единственным хозяйствующим субъектом за определенную плату.

С учетом изложенного, суды, пришли к верному выводу о наличии в действиях администрации признаков нарушения запрета, установленного частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Таким образом, суды правомерно заключили, что оспариваемое предупреждение соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов заявителя, оснований для признания его недействительными не имеется.

Приведенные заявителем в кассационной жалобе доводы не свидетельствуют о нарушении судами норм права, выводов судов не опровергают и подлежат отклонению с учетом вышеизложенных обстоятельств данного конкретного дела, установленных судами.

Указание в оспариваемом предупреждении ссылок на судебную практику (определение Ленинградского областного суда от 03.07.2014 N 33-3383/2014, определение Московского городского суда от 24.01.2014 N 33-224/2014) носит информационный характер, отражает позиции судов, не положено в основу выводов антимонопольного органа, отраженных в предупреждении.

Довод заявителя о том, что к участию в деле не были привлечены Правительство РБ, Совет ГО г. Салават РБ, МУП "Архитектурно-планировочное бюро", отдел строительства, транспорта и связи Администрации, подлежит отклонению при отсутствии доказательств того, что обжалуемые судебные акты приняты об их правах и обязанностях.

Иные доводы администрации, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов обеих инстанций и подлежат отклонению судом кассационной инстанции, в том числе по основаниям, изложенным в мотивировочной части данного постановления.

Обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, а содержащиеся в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.02.2020 по делу N А07-4504/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2020 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации городского округа г. Салават - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Ю.В. Вдовин

Судьи

Н.Н. Суханова О.Л. Гавриленко