Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 13 октября 2020 г. N Ф09-5147/20 по делу N А47-3440/2019

Екатеринбург

13 октября 2020 г.

Дело N А47-3440/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 13 октября 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 октября 2020 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д.В.,

судей Вдовина Ю.В., Кравцовой Е.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу публичного акционерного общества "Гайский горно-обогатительный комбинат" на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.02.2020 по делу N А47-3440/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2020 по тому же делу по заявлению ПАО "Гайский горно-обогатительный комбинат" (ИНН: 5604000700, ОГРН :1025600682030) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области о признании незаконным постановления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не прибыли.

Публичное акционерное общество "Гайский горно-обогатительный комбинат" (далее - заявитель, ПАО "Гайский ГОК", общество) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, Управление Росреестра по Оренбургской области, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления заместителя главного государственного инспектора по использованию и охране земель по Домбаровскому району Егоровой В.П. о привлечении к административной ответственности от 11.03.2019 по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 1 471 035 рублей и о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении ПАО "Гайский ГОК".

Определением от 01.10.2019 суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне заинтересованного лица - прокуратуру Домбаровского района Оренбургской области.

Решением суда первой инстанции от 03.02.2020 заявленные требования удовлетворены частично. Постановление заместителя начальника Межмуниципального отдела по Домбаровскому, Ясненскому, Светлинскому районам Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области - заместителя главного государственного инспектора Домбаровского района Оренбургской области по использованию и охране земель Егоровой Веры Павловны о назначении административного наказания от 11.03.2019 по делу N 01/19 по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в виде штрафа в размере, превышающем 1 191 300, 60 рублей признано незаконным и отменено.

В удовлетворении остальной части заявленных требований судом первой инстанции отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2020 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество просит решение и постановление судов отменить, дело направить на новое рассмотрение.

В обоснование кассационной жалобы заявитель указывает на то, что ввиду отсутствия документально подтвержденной информации, у должностного лица прокуратуры не имелось законных оснований для проведения проверки в отношении ПАО "Гайский ГОК", а также для вынесения постановления от 29.01.2019 о возбуждении дела об административном правонарушении. По мнению общества, присутствуют основания для признания правонарушения малозначительным. В рассматриваемом случае административным органом не представлено в материалы дела доказательств возникновения существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и причинения существенного вреда интересам граждан, общества и государства. Также считает, что указанное правонарушение не является длящимся. Полагает, правовой режим использования земель не изменялся. Целевое назначение спорных земельных участков соответствовало их фактическому использованию. Доказательств использования обществом земельных участков не в соответствии с их целевым использованием не имеется. Отсутствие общества при рассмотрении апелляционной жалобы ограничило его права на судебную защиту.

В представленном отзыве управление указывает на законность и обоснованность судебных актов.

В силу ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Изучив доводы заявителя жалобы, суд кассационной инстанции не усматривает основания для отмены решения и постановления судов.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой Домбаровского района Оренбургской области на основании решения прокурора Домбаровского района N 10 от 17.01.2019 в период с 18.01.2019 по 29.01.2019 проведена проверка соблюдения земельного законодательства в отношении ПАО "Гайский ГОК", в ходе которой был установлен факт использования обществом земельных участков с кадастровыми номерами 56:11:0417001:8, 56:11:0412003:22, 56:11:0405001:5, 56:11:0412005:22, 56:11:0412005:23, 56:11:0412005:24 не в соответствии с разрешенным использованием.

По результатам проверки Прокуратурой Домбаровского района был составлен Акт проверки от 29.01.2019 и вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 29.01.2019.

Прокуратурой Домбаровского района 30.01.2019 материалы проверки в отношении ПАО "Гайский ГОК" направлены в Управление Росреестра по Оренбургской области для рассмотрения вопроса о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Управлением Росреестра в отношении ПАО "Гайский ГОК" вынесено постановление от 11.03.2019 о назначении административного наказания по делу N 01/19.

Не согласившись с указанным постановлением, заявитель обратился в суд с требованием признать незаконным и отменить постановление о привлечении к административной ответственности от 11.03.2019.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях ПАО "Гайский ГОК" состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, так как обществом допущено нецелевое использование земельного участка, при этом, судом скорректирован размер административного штрафа, штраф в сумме превышающей 1 191 300, 60 рублей признан неверным, в данной части постановление административного органа отменено.

Выводы суда первой инстанции правомерно поддержаны апелляционным судом при рассмотрении апелляционной жалобы общества исходя из следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 30.1 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В силу части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Объективная сторона указанного правонарушения выражается в использовании земель не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены, в том числе изменение правового режима земель и осуществление непредусмотренных видов деятельности.

Объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере рационального использования и охраны земель.

Субъектами правонарушения могут быть граждане, должностные лица и юридические лица.

В силу статьи 7 Федерального закона от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

В соответствии со статьей 25.1 Закона о недрах земельные участки, в том числе лесные участки, водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в соответствии с гражданским законодательством, земельным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством и названным Законом.

Таким образом, пользователь недр при наличии лицензии на право добычи полезных ископаемых приобретает право пользования земельным участком при условии соблюдения установленных соответствующими законами процедур.

Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель, влечет административную ответственность, предусмотренную частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Из материалов дела следует, что земельные участки с кадастровыми номерами 56:11:0417001:8, 56:11:0412003:22, 56:11:0405001:5, 56:11:0412005:22, 56:11:0412005:23, 56:11:0412005:24 предоставленные обществу в соответствии с договорами аренды в целях разведки и добычи полезного ископаемого, отнесены к категории земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Статьей 42 ЗК РФ установлено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

В соответствии со статьей 43 ЗК РФ граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено названным Кодексом, федеральными законами. Отказ граждан и юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав на земельные участки не влечет за собой прекращения их обязанностей, установленных статьей 42 названного Кодекса.

Согласно статье 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства. В статье 78 ЗК РФ определен порядок использования земель сельскохозяйственного назначения. Так, земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей рыбоводства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Статьей 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусмотрено, что оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на сохранении целевого использования земельных участков.

В статье 6 названного закона указано, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В силу пункта 8 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, в том числе в случаях, связанных с добычей полезных ископаемых.

Из приведенных нормативных положений следует, что земельный участок сельскохозяйственного назначения может быть использован для добычи полезных ископаемых лишь после перевода данного участка из указанной категории. До этого момента его правовой режим использования в силу статей 42, 78 ЗК РФ ограничен его целевым назначением.

Таким образом, довод общества о том, что его действия были правомерными, не соответствует установленным по делу обстоятельствам.

Административное дело, по результатам которого вынесено постановление о назначении административного наказания, рассмотрено в соответствии с проведенной Прокуратурой Домбаровского района Оренбургской области проверкой соблюдения земельного законодательства в отношении ПАО "Гайский ГОК". В результате проверки прокуратурой составлен акт проверки, установлен факт использования обществом земельных участков не в соответствии с разрешенным использованием.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок не применяются при осуществлении прокурорского надзора, правосудия и проведении административного расследования.

Прокурорская проверка проводится в рамках полномочий, предоставленных Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 31.12.2017) "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).

В соответствии со статьями 24, 28 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2 постановления от 17.02.2015 N 2-П разъяснил, что согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи со статьей 10 названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

В соответствии с пунктом 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, в решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В соответствии с пунктом 13 статьи 21 Закона о прокуратуре, к участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.

В рассматриваемом деле проверка проводилась в отношении ПАО "Гайский ГОК" с целью соблюдения земельного законодательства в соответствии с пунктом 3 плана работы Прокуратуры Домбаровского района Оренбургской области на 1 полугодие 2019 года, предметом проверки являлось соблюдение законности использования земельных участков выделенных ПАО "Гайский ГОК" администрацией МО Домбаровский район, администрацией МО Домбаровский поссовет под разработку карьеров (т. 2, л.д. 39).

В результате проверки прокуратурой составлен акт проверки от 29.01.2019, установлен факт использования обществом земельных участков не в соответствии с разрешенным использованием. Данный акт был направлен в Управление Росреестра по Оренбургской области для рассмотрения вопроса о привлечении лица к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ. Рассмотрев вышеуказанный акт проверки и приложенные к нему материалы, постановление о возбуждении административного дела от 29.01.2019, изучив письменные объяснения представителя общества Недорезова Д.В. от 23.01.2019, административный орган пришел к выводу о факте административного правонарушения. Нарушений порядка рассмотрения и возбуждения административного дела судами не установлено.

Приведенные в кассационной жалобе доводы общества не опровергают выводы судов о том, что на момент проверки вид разрешенного использования земельных участков не изменен. Общество использовало спорные земельные участки в целях добычи полезных ископаемых. Ссылки заявителя о том, что к моменту обнаружения правонарушения у спорных земельных участков изменена категория использования земель, правомерно отклонены судами, поскольку данное обстоятельство не означает, что внесенные изменения привели в соответствия вид разрешенного использования земельных участков.

С учетом вышеизложенного в действиях ПАО "Гайский ГОК" следует считать установленной объективную сторону административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Согласно статье 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Вопрос о наличии вины ПАО "Гайский ГОК" в совершении административного правонарушения административным органом исследован, при производстве по делу об административном правонарушении вина общества в совершении административного правонарушения установлена применительно к обстоятельствам дела, что отражено в оспариваемом постановлении о привлечении к административной ответственности.

Из обстоятельств совершения правонарушения следует, что общество не обеспечило выполнение обязательных требований, установленных действующим законодательством к целевому использованию земель. Доказательства, свидетельствующие о невозможности соблюдения требований закона, а также доказательства объективной невозможности исполнения действующего законодательства обществом не представлены. Данные обстоятельства свидетельствуют о наличии вины юридического лица в совершении административного правонарушения.

Основанием для освобождения юридического лица от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне его контроля, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения законодательно установленной обязанности. Доказательств наличия указанных обстоятельств не представлено.

Срок давности привлечения к административной ответственности соблюден. Так, статья 8.8. КоАП РФ входит в состав главы 8 КоАП РФ, родовым объектом правонарушений, входящих в ее состав, являются общественные отношения в области охраны окружающей среды. В силу статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности по делам об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования составляет один год со дня совершения административного правонарушения, а в случае длящегося правонарушения - со дня его обнаружения.

Пользование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, является длящимся правонарушением, поскольку обусловлено бездействием, сопряженным с последующим длительным и непрекращающимся невыполнением возложенных на лицо обязанностей под угрозой привлечения к ответственности, продолжающимся на следующий и последующие дни по истечении установленного нормативным актом срока.

Наказание заявителю назначено судом с учетом положений статьей 4.1, 4.2 КоАП РФ, исходя из характера правонарушения, что отвечает целям административного наказания, принципам соразмерности и справедливости наказания.

При этом, административным органом при назначении наказания обстоятельством смягчающим административную ответственность признано письменное обращение ПАО "Гайский ГОК" к собственникам земельных участков об изменении разрешенного использования земельных участков.

Суды также не усмотрели оснований для освобождения общества от административной ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ. В данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а неисполнением им обязанностей землепользователя, предусмотренные статьей 42 ЗК РФ.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого постановления незаконным полностью.

Нарушений и неправильного применения норм материального и процессуального права, являющихся основаниями для отмены обжалуемых судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного и исходя из конкретных фактических обстоятельств дела, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.02.2020 по делу N А47-3440/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2020 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу публичного акционерного общества "Гайский горно-обогатительный комбинат" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Д.В. Жаворонков

Судьи

Ю.В. Вдовин Е.А. Кравцова