Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 18 января 2021 г. N Ф09-8419/20 по делу N А50-3059/2020

Екатеринбург

18 января 2021 г.

Дело N А50-3056/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 12 января 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 января 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Ященок Т.П., Кангина А.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края (ИНН: 5902293298, ОГРН: 1065902004354; далее - Минприроды Пермского края, надзорный орган, заинтересованное лицо) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2020 по делу N А50-3056/2020 Арбитражного суда Пермского края.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

В Арбитражный суд Уральского округа поступило ходатайство заинтересованного лица о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителя. Указанное ходатайство судом рассмотрено и на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации удовлетворено.

Общество с ограниченной ответственностью "Капитал-3" (ИНН: 6316113996, ОГРН: 1066316094130; далее - общество "Капитал-3", Арендатор лесного участка) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконными действий Минприроды Пермского края по проведению проверки соблюдения лесного законодательства при проведении рубок в выделе 3 квартала 10 Шаквинского участкового лесничества Лысьвенского лесничества, о признании недействительными акта осмотра лесного участка от 11.07.2019, принятого по результатам проведенных натурных осмотров в указанном выделе, акта о признании ничтожным акта осмотра места рубок (мест заготовки древесины) в части объема заготовленной древесины от 12.07.2019, о возложении обязанности на заинтересованное лицо устранить допущенные нарушения.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 11.06.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2020 решение суда первой инстанции отменено, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Минприроды Пермского края просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе, ссылаясь с кассационной жалобе на неправомерное применение судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего спора положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - далее - Закон о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора).

По мнению надзорного органа, совершенные обжалованные действия Минприроды Пермского края соответствуют положениям законодательства Российской Федерации.

Письменный мотивированный отзыв на кассационную жалобу общество "Капитал-3" в материалы дела не представило.

Проверив законность судебных актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов кассационной жалобы, суд кассационной инстанций пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 25.12.2009 между Минприроды Пермского края (арендодатель) и обществом "Капитал-3" (арендатор) заключен договор аренды лесного участка по заготовке древесины N 439, на основании которого, в частности, в пользование Арендатора лесного участка был передан выдел 3 квартала 10 Шаквинского участкового лесничества Лысьвенского лесничества. Согласно лесной декларации от 26.12.2016 общество "Капитал-3" осуществляло заготовку древесины на участке способом выборочных рубок в соответствующий период.

По окончании периода пользования 06.06.2018 участок был сдан лесничему Шаквинского участкового лесничества Киселькову И.К. по акту осмотра лесосеки, которым установлено соответствие объема фактически вырубленных лесных насаждений объему, предусмотренному лесной декларацией.

Впоследствии 10.06.2019 заинтересованным лицом был издан приказ N СЭД-30-01-02-709 о проведении контрольных мероприятий в Лысьвенском лесничестве, как подведомственному Минприроды Пермского края учреждению в целях контроля его деятельности.

В ходе данной проверки был произведен повторный осмотр вышеуказанного участка (натурные осмотры лесосеки), по итогам которого составлен акт осмотра лесного участка от 11.07.2019. Данным актом установлены превышение разрешенного объема рубки лесных насаждений, а также факт вырубки деревьев, не предназначенных для рубки (нарушение породного и возрастного состава вырубаемых лесных насаждений). В частности, проверкой выявлено, что на участке незаконно вырублена древесина породы "ель" в объеме 172,116 м3, древесина породы "пихта" в объеме 32,81 м3, древесина породы "липа" в объеме 51,269 м3, что повлекло причинение ущерба государственному лесному фонду.

Кроме того, в рамках этой проверки старшим государственным лесным инспектором Пермского края 12.07.2019 был составлен акт о признании ничтожным акта осмотра мест рубок (мест заготовки древесины) в части объема заготовленной древесины, которым акт осмотра лесосеки от 11.07.2019 признан ничтожным в части объема заготовленной древесины с момента его составления. Основанием послужили выводы о том, что акт осмотра мест рубок (мест заготовки древесины) от 11.07.2019 составлен с нарушением требований лесного законодательства, не соответствует действительности, и содержит недостоверные сведения в части объема заготовленной древесины.

Полагая, что данные действия Минприроды Пермского края являются незаконными, нарушающими права общества "Капитал-3", последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В обоснование заявленных требований Арендатор лесного участка ссылался на грубые нарушения надзорным органом положений Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора).

Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку положения названного Федерального закона на рассматриваемые правоотношения не распространяются, поскольку оспариваемые проверочные мероприятия проводились не в отношении общества "Капитал-3", а в отношении подведомственных заинтересованному лицу учреждений в целях контроля их деятельности.

Суд апелляционной инстанции, удовлетворяя заявленные требования Арендатора лесного участка в полном объеме, напротив, исходил из того, что вышеуказанные контрольные мероприятия, осуществленные надзорным органом, фактически включали в себя мероприятия по проверке общества "Капитал-3" как лесопользователя. Соответственно Минприроды Пермского края было обязано соблюдать требования Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), в том числе, об обязательном уведомлении Арендатора лесного участка о проведении проверки.

При этом судом апелляционной инстанции отмечено, что в материалы дела не представлены надлежащие доказательства заблаговременного извещения Арендатора лесного участка о проведении в Лысьвенском лесничестве контрольных мероприятий в период с 24.06.2019 по 12.07.2019. Представленный в материалы дела приказ от 10.06.2019 N СЭД-30-01-02-709 отметки о вручении его обществу "Капитал-3" не содержит, Арендатор лесного участка факт заблаговременного извещения отрицает, доверенность Федосееву Р.Н., указанному в акте в качестве представителя общества "Капитал-3", не выдавалась, оспариваемые акты ссылки на данные доверенности, выданной представителю Арендатора лесного участка, не содержат, доверенность (копия) представителя в материалы дела не представлена.

В связи с этим судом апелляционной инстанции действия Минприроды Пермского края оценены как грубое нарушение установленных Законом о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора) требований к организации и проведению проверок, определенное в пункте 1 части 2 статьи 20 названного Федерального закона.

Между тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

В силу пункта 1 части 2 статьи 20 Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора) к грубым нарушениям положений данного закона относится, в частности, нарушение требований, предусмотренных частью 16 статьи 10 названного Федерального закона в части срока уведомления о проведении проверки.

Указанной нормой установлено, что о проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора) не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения.

Из материалов дела следует и не оспаривается сторонами, Минприроды Пермского края известило общество "Капитал-3" о проведении контрольных мероприятий в Лысьвенском лесничестве с 24.06.2019 по 12.07.2019, что следует из оспариваемого акта осмотра, в процессе которого присутствовал представитель Арендатора лесного участка Федосеев Р.Н. и подтверждается имеющимся в материалах дела решением Лысьвенского городского суда Пермского края от 10.03.2020 по делу N 12-19/2020. Факт присутствия и надлежащего извещения общества "Капитал-3" установлен названным судом (том дела 2, лист дела 35 - 37).

Соответственно рассматриваемые выводы суда апелляционной инстанции не могут быть признаны обоснованными.

Кроме того суд кассационной инстанции находит ошибочным и вывод суда апелляционной инстанции о том, что на проверочные мероприятия, проведённые органами государственного лесного надзора на основании приказа Минприроды Пермского края от 10.06.2019 N СЭД-30-01-02-709, хотя бы и с учетом их фактического содержания (проведение осмотра места рубок, составление актов, фиксация объема вырубленной древесины и пр.), распространяются требования, установленные в пункте 1 части 2 статьи 20 Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора).

На основании пункта 1 статьи 2 названного Федерального закона государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных данным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

В соответствии с частью 3 статьи 1 Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора) положения названного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются, в частности, к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Таким образом Закон о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора) разграничивает понятие и порядок регулирования проверок и иных контрольных мероприятий. При этом названный Закон устанавливает различные требования и к порядку их проведения.

В силу части 2 статьи 96 Лесного кодекса Российской Федерации федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) осуществляется соответствующими органами государственного надзора согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 12 Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2007 N 394, установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), применяются положения законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, а к отношениям, связанным с организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения названного Федерального закона.

Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со статьями 9 - 13, 14 Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), а также проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах в порядке, установленном соответственно Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Из указанных правовых норм следует, что федеральный государственный лесной надзор включает в себя не только проведение проверок в отношении лесопользователей в порядке названного Федерального закона, но иные контрольные мероприятия, в частности, патрулирование лесов (рейды, натурные осмотры), в ходе которых также могут быть выявлены нарушения лесного законодательства.

Тот факт, что при установлении уполномоченным органом нарушения лесного законодательства при проведении контрольных мероприятий, не являющихся проверкой, могут тем или иным образом затрагиваться права определенного лесопользователя, не может влечь безусловной обязанности для соответствующего органа государственного надзора соблюдать требования Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), регламентирующие проведение проверки, как самостоятельного вида надзорной деятельности.

При этом суд кассационной инстанции находит верными выводы суда о том, что оспариваемые проверочные мероприятия проводились в соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами, которые не содержат запрета на проведение уполномоченным органом осмотров мест рубок после того, как произведено освидетельствование лесничеством при приемке лесосеки.

Иной подход с учетом специфики лесного законодательства влечет невозможность достижения основной его цели - эффективной охраны лесного фонда Российской Федерации.

Кроме того, суд кассационной инстанции считает необходимым указать на следующее.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено право хозяйствующих субъектов на обращение в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными ненормативных правовых актов органов публичной власти.

По смыслу указанной нормы, а также статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, под ненормативным правовым актом государственного органа, который может быть оспорен и признан недействительным арбитражным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий обязательные предписания, распоряжения, направленные на установление, изменение или прекращение правоотношений и влекущие неблагоприятные для заявителя последствия в сфере предпринимательской или экономической деятельности.

Иными словами, по своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущий возникновение, изменение или прекращение правоотношений определенного хозяйствующего субъекта.

Обязательность исполнения властного предписания - квалифицирующий признак ненормативного правового акта. Документ, не содержащий обязательных для исполнения требований, не влечет правовых последствий, а значит, не может нарушать права и законные интересы лица, в отношении которого такой документ составлен.

Обжалуемый обществом "Капитал-3" в настоящем деле акт осмотра лесного участка 04, 09, 10, 11 июля 2019 года представляет собой документ, фиксирующий выявленные в ходе соответствующих проверочных мероприятий обстоятельства. Помимо фиксации нарушений лесного законодательства оспариваемый документ каких-либо властных указаний и предписаний публичного органа, адресованных лесопользователю и обязательных для исполнения последним, не содержит.

Имеющиеся в оспариваемом документе выводы министерства по итогам натурного осмотра спорной лесосеки о превышении разрешенного объема рубки лесных насаждений, а также вырубки деревьев, не предназначенных для рубки (нарушение породного и возрастного состава вырубаемых лесных насаждений) характера властного предписания не носят.

Соответственно данный акт сам по себе не порождает для Арендатора лесного участка каких-либо обязанностей, а может являться, по своей правовой сути, доказательством в деле об административном правонарушении либо в соответствующем гражданско-правовом споре.

В связи с изложенным, у суда апелляционной инстанции не имелось правовых оснований для признания недействительным указанного акта осмотра, производство по делу в указанной части следовало прекратить.

Вместе с тем, учитывая, что судом первой инстанции фактически не давалась правая оценка указанному акту осмотра как ненормативному правовому акту, при этом суд первой инстанции также отметил отсутствие в данном документе предписаний властно-распорядительного характера, суд кассационной инстанции считает возможным считать допущенное судом первой инстанции нарушение, выразившееся в не прекращении производства по делу в указанной части, не повлекшим принятие незаконного судебного акта (часть 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Принимая во внимание изложенное, постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2020 по делу N А50-3056/2020 отменить.

Решение Арбитражного суда Пермского края от 11.06.2020 по данному делу оставить в силе.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьёй 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

Т.П. Ященок А.В. Кангин