Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25 января 2021 г. N Ф09-8555/20 по делу N А34-9216/2020

Екатеринбург

25 января 2021 г.

Дело N А34-9216/2020

Арбитражный суд Уральского округа в составе судьи Лукьянова В.А.

рассмотрел кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Курганской области (ИНН: 4501109623, ОГРН: 1044500015251; далее - Роскомнадзор по Курганской области, надзорный орган, заинтересованное лицо, податель жалобы) на решение Арбитражного суда Курганской области от 21.08.2020 по делу N А34-9216/2020 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2020 по указанному делу.

Жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном статьей 288.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, без извещения сторон.

Роскомнадзор по Курганской области обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о привлечении акционерного общества "Почта России" (ИНН: 7724490000, ОГРН: 1197746000000; далее - общество "Почта России", Оператор связи) к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 21.08.2020, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе надзорный орган просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование своих доводов податель жалобы, приводя требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - далее - Закон о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), статьи 27 Закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи), пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", утверждает о том, что проведение систематического наблюдения является самостоятельной формой контроля, проводимого без взаимодействия с лицом, в отношении которого оно организовано, соответственно положения статей 9, 10 названного Федерального закона на систематическое наблюдение не распространяются.

По мнению заинтересованного лица, названное Постановление также не подлежит применению в спорной ситуации, поскольку оно устанавливает только особый порядок проведения плановых и внеплановых проверок, а систематическое наблюдение не является формой проверки.

В отзыве на кассационную жалобу общество "Почта России" указало на то, что судебные акты судов первой и апелляционной инстанций являются законными и обоснованными, отмене или изменению не подлежат.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, установленном статьями 286 и 288.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 288.2. названного Кодекса вступившие в законную силу решения арбитражного суда первой инстанции и постановления арбитражного суда апелляционной инстанции, принятые по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, могут быть обжалованы в порядке кассационного производства по правилам, предусмотренным главой 35, с учетом особенностей, установленных названной статьей.

В соответствии с частью 3 статьи 288.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для пересмотра в порядке кассационного производства указанных в части 1 названной статьи решений и постановлений являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Как следует из материалов дела и установлено судами при рассмотрении спора, по итогам проведённых в соответствии с приказом заинтересованного лица от 26.03.2020 N 11-нд и на основании плана деятельности Роскомнадзора по Курганской области в 2020 году, утверждённого приказом от 19.11.2019 N 181, мероприятий по контролю, надзорным органом установлено несоблюдение обществом "Почта России" требований Закона о связи при осуществлении деятельности в сфере связи, выразившееся в осуществлении сбора письменной корреспонденции из почтовых ящиков, расположенных на территории г. Кургана, г. Далматово, Каргапольского и Макушинского р-нов, д. Нечунаева, с. Клюквенное и Б. Курейное с нарушением названного Федерального закона.

Данное нарушение подтверждается актом систематического наблюдения от 29.06.2020, заключением от 29.06.2020 N 3-45/4, актом мониторинга от 05.06.2020 N 45-009, протоколом мониторинга от 03.06.2020 N 45-0001, от 04.06.2020 N 45-0002.

По данному факту 30.07.2020 в отношении надлежащим образом извещенного Оператора связи в присутствии его законного представителя составлен протокол N АП-45/4/313 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Материалы дела об административном правонарушении в порядке статьи 23.1 КоАП РФ вместе с заявлением о привлечении общества "Почта России" к административной ответственности направлены в Арбитражный суд Курганской области.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций проверили доводы лиц, участвующих в деле, применительно к установленным по делу обстоятельствам, правильность применения заинтересованным лицом норм материального и процессуального права, пришли к правомерному выводу о том, что Роскомнадзором по Курганской области в ходе проведения проверки были допущены грубые нарушения требований Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), что влечет несоответствие результатов этой проверки нормам действующего законодательства.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, материалам дела и действующему законодательству Российской Федерации об административных правонарушениях, практике его применения на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

Основаниями для привлечения к административной ответственности являются наличие в действиях (бездействии) лица предусмотренного КоАП РФ состава административного правонарушения и отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу.

Согласно части 3 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Субъектом административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, является лицо, имеющее специальное разрешение (лицензию).

Субъективная сторона данного деяния для юридических лиц выражается в непринятии всех зависящих от них мер для соблюдения лицензионных требований и условий. Объектом указанного правонарушения являются общественные отношения в области предпринимательской деятельности.

Объективная сторона правонарушения выражается в занятии определенным лицом, имеющим специальное разрешение (лицензию), видом предпринимательской деятельности на основании указанного специального разрешения (лицензии) с нарушением лицензионных требований и условий.

На основании части 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Согласно части 6 статьи 205 названного Кодекса при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения, и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В силу пункта 1 статьи 29 Закона о связи оператор связи обязан, в том числе, оказывать пользователям услугами связи услуги связи в соответствии с законодательством Российской Федерации, национальными стандартами, техническими нормами и правилами, лицензией, а также договором об оказании услуг связи.

На основании статьи 27 названного Федерального закона под федеральным государственным надзором в области связи понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими и физическими лицами требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области связи (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими и физическими лицами своей деятельности. Деятельность органов исполнительной власти, в том числе в области связи, по систематическому наблюдению является самостоятельным видом государственного контроля (надзора).

Согласно статье 2 Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора) государственный контроль (надзор) осуществляется посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" установлено, что в 2020 году при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не указанных в пункте 1 названного постановления, проводятся только: а) внеплановые проверки, указанные в пункте 1 названного постановления; б) плановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность и (или) используемые производственные объекты которых отнесены к категории чрезвычайно высокого или высокого риска, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 названного постановления; в) плановые и внеплановые проверки юридических лиц - участников бюджетного процесса, а также государственных (муниципальных) бюджетных, автономных учреждений в рамках осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере (пункт 2).

Пунктом 5 указанного Постановления установлено, что положения пунктов 1 и 2 названного постановления распространяются на виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в отношении которых применяются положения Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), включая виды государственного контроля (надзора), муниципального контроля, указанные в частях 3.1 и 4 статьи 1 названного Федерального закона, за исключением налогового и валютного контроля

На основании части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из данной нормы, административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

В соответствии с частью 3 статьи 26.1 КоАП РФ обстоятельством, подлежащим выяснению по делу об административном правонарушении, является, в том числе, виновность лица в совершении административного правонарушения.

Судами установлено, материалами дела подтверждается и сторонам не оспаривается, что общество "Почта России" имеет лицензию от 11.04.2018 N 162571 на оказание услуг почтовой связи, выданную Роскомнадзором по Курганской области.

Из материалов дела также следует, и как указано выше, по результатам мероприятий по контролю, заинтересованным лицом установлено несоблюдение Оператором связи требований Закона о связи при осуществлении деятельности в сфере связи, выразившееся в осуществлении сбора письменной корреспонденции их почтовых ящиков, расположенных на указанной территории с нарушением названного Федерального закона.

По данному факту 30.07.2020 в отношении надлежащим образом извещенного общества "Почта России" в присутствии его законного представителя составлен протокол N АП-45/4/313 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Надзорный орган действие Оператора связи квалифицировал как осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), которое образует объективную сторону вменённого обществу "Почта России" административного правонарушения.

Вместе с тем, оценив фактические обстоятельства, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в совокупности, судами первой и апелляционной инстанций установлено и сделан вывод о неправомерности привлечения Оператора связи к административной ответственности, поскольку приказом Роскомнадзора по Курганской области от 14.04.2020 N 32-нд в соответствии с указанным постановлением Правительства от 03.04.2020 N 438 проверка в отношении филиала общества "Почта России" исключена из Плана деятельности общества "Почта России" в 2020 году.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что надзорным органом в ходе проведения проверки были допущены грубые нарушения требований Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), что влечет несоответствие результатов этой проверки нормам действующего законодательства.

Принимая во внимание совокупность доказательств, свидетельствующих о несоблюдении Роскомнадзором по Курганской области процедуры привлечения к административной ответственности, суды пришли к правильному выводу о том, что результаты такой проверки не могут являться основанием для привлечения проверенного Оператора связи к административной ответственности. Заинтересованным лицом в порядке статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данный факт не опровергнут.

При этом апелляционный суд, учитывая практику применения законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, в подтверждение выводов суда первой инстанции, обоснованно, вопреки доводам жалобы, указал на то, что действия надзорного органа, осуществлённые в ходе проверки общества "Почта России", совершены с грубым нарушением требований названного Федерального закона, поскольку подателем жалобы в отношении АО "Почта России" проведено систематическое наблюдение, которое является видом государственного контроля, реализация которого, в соответствии с вышеуказанным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 438 в 2020 году недопустима. В отношении указанного вида государственного контроля (надзора) каких либо исключений либо возможности их проведения данным Постановлением не предусмотрено.

При этом кассационный суд, основываясь на практике применения законодательства Российской Федерации, руководствуясь правовым подходом Верховного Суда Российской Федерации, отклоняя доводы заинтересованного лица относительно необоснованности применения Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора) в рассматриваемом споре, в подтверждение выводов судов первой и апелляционной инстанций, также полагает необходимым обратить внимание на следующее.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (статья 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").

Федеральный государственный надзор в области связи согласно пункту 2 статьи 27 Закона о связи осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, осуществляя свои полномочия по регулированию отношений, связанных с деятельностью в области связи, постановлением от 05.06.2013 N 476 утвердило Положение о федеральном государственном надзоре в области связи (далее - Положение N 476).

В пункте 2 названного Положения дано определение федерального государственного надзора в сфере связи, которое соответствует пункту 1 статьи 27 Закона о связи, определяющего федеральный государственный надзор в области связи как деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими и физическими лицами требований, установленных названным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области связи, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими и физическими лицами своей деятельности.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2009 N 228, Роскомнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных, а также функции по организации деятельности радиочастотной службы.

Пунктом 3 Положения N 476 определен орган государственного надзора, осуществляющий функции по контролю и надзору в области связи, в лице Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальных органов, что соответствует пункту 2 статьи 27 Закона о связи, предусматривающей, что федеральный государственный надзор в области связи осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Пунктом 5 указанного Положения установлено, что должностные лица органа государственного надзора при осуществлении проверок пользуются правами, установленными статьей 27 названного Федерального закона, соблюдают ограничения и выполняют обязанности, установленные статьями 15 - 18 Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), а также несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Определяя права и обязанности должностных лиц при осуществлении проверок, пункт 5 Положения N 476 отсылает к нормам Закона о связи, в пункте 8 статьи 27 которого определены права должностных лиц органов государственного надзора, и Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), в статье 18 которого установлены обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора) при проведении проверки.

Таким образом, каких-либо новых норм положения законодательства Российской Федерации не устанавливают.

Пункт 6 Положения N 476 определяет особенности организации и проведения проверок при осуществлении федерального государственного надзора в области связи. Названные положения нормативного правового акта корреспондируют пункту 3 статьи 27 Закона о связи, предусматривающей, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области связи, организацией и проведением проверок юридических и физических лиц, применяются положения Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 7 данной статьи.

В пункте 7 Положения N 476 указаны виды проверок, которые осуществляются в соответствии со статьями 9 - 13 и 14 названного Федерального закона. Нового правового регулирования пункт 7 указанного Положения не устанавливает.

Из содержания пункта 7 Положения N 476 не следует, что осуществление мероприятий по контролю в области связи, не связанных с взаимодействием с юридическими и физическими лицами, возможно без соблюдения административной процедуры проведения внеплановой проверки, предусмотренной пунктом 2.1 статьи 10 Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении контроля (надзора), а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований к оказанию услуг связи.

Федеральный государственный надзор в области связи осуществляется как посредством организации и проведения проверок, так и деятельности органов государственного надзора по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими и физическими лицами своей деятельности.

Выявление органом государственного надзора в результате систематического наблюдения нарушений обязательных требований в силу подпункта 3 пункта 5 статьи 27 Закона о связи является основанием для проведения внеплановой проверки.

Кроме того, на основании части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), не может быть вынесено по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Таким образом, на момент рассмотрения кассационной жалобы срок давности привлечения к административной ответственности в силу указанной нормы КоАП РФ истёк.

Учитывая изложенное, на основании имеющихся в деле доказательств, исследованных согласно требованиям статей 65, 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно отказали в удовлетворении требований надзорного органа о привлечении общества "Почта России" к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

При рассмотрении спора имеющиеся в материалах дела доказательства исследованы судами первой и апелляционной инстанций по правилам, предусмотренным статьями 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, им дана правовая оценка согласно статье 71 названного Кодекса. В силу частей 1, 2 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющие правовое значение для дела обстоятельства определены судом с учетом существа спора, на основании доводов и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами права.

Все аргументы Роскомнадзора по Курганской области, приведённые в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судами и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование подателем жалобы положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судами норм права, а потому не опровергают правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций.

Обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, а содержащиеся в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 288, 288.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 21.08.2020 по делу N А34-9216/2020 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2020 по указанному делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Курганской области - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу со дня его принятия, обжалованию в соответствии с частью 3 статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не подлежит.

Судья

В.А. Лукьянов