Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 17 марта 2021 г. N Ф09-1185/21 по делу N А60-16190/2020

Екатеринбург

17 марта 2021 г.

Дело N А60-16190/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 16 марта 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 марта 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Поротниковой Е.А., Гавриленко О.Л.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования "Каменский городской округ" (ИНН: 6643002020, ОГРН: 1036602240223; далее - Администрация "Каменский ГО", Орган местного самоуправления, податель жалобы) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 14.10.2020 по делу N А60-16190/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2020 по указанному делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представители:

Органа местного самоуправления - Петрушкова Е.В. (доверенность от 09.03.2021 N 25-А, диплом);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН: 6658065103, ОГРН: 1036602648928; далее - Свердловское УФАС России, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) - Сехина В.С. (доверенность от 20.02.2021 N 210, диплом).

Администрация "Каменский ГО" обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным и отмене предупреждения Свердловского УФАС России от 16.03.2020 N 8 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определением суда к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Муниципальное казенное учреждение "Управление хозяйством Каменского городского округа" (далее - Управление хозяйством Каменского ГО), индивидуальный предприниматель Бабушкин Николай Сергеевич (далее - предприниматель Бабушкин Н.С.).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 14.10.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2020 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Администрация "Каменский ГО" просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Податель жалобы настаивает на том, что оспоренное предупреждение Свердловского УФАС России вынесено неправомерно, поскольку у антимонопольного органа отсутствовали для этого основания.

В обоснование своей позиции Орган местного самоуправления, приводя требования статей 16, 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления), статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), утверждает о том, что антимонопольный орган вынесенным предупреждением нарушает конституционные принципы осуществления местного самоуправления в части самостоятельного решения вопросов местного значения органами местного самоуправления.

Податель жалобы указывает на то, что действующее законодательство не содержит обязательного регулирования форм осуществления муниципальным образованием задач местного значения.

По мнению Администрации "Каменский ГО", она самостоятельно приняла правильное решение о создании Управления хозяйством Каменского ГО в целях выполнения вопросов местного значения в области дорожной деятельности, что соответствует положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Данные цели и вопросы, как указывает Орган местного самоуправления, закреплены в Уставе названного Управления.

Податель жалобы полагает, что с учетом указанных обстоятельств отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Письменные мотивированные отзывы на кассационную жалобу антимонопольный орган, Управление хозяйством Каменского ГО, предприниматель Бабушкин Н.С. в материалы дела не представили.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции на основании статей 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе.

Как следует из материалов дела и установлено судами при рассмотрении спора, 16.03.2020 в адрес Органа местного самоуправления вынесено предупреждение Свердловского УФАС России N 8 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, согласно которому установлено наличие в бездействии Администрации "Каменский ГО" относительно проведения конкурентных процедур по определению подрядчиков на выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог на территории Каменского городского округа, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Полагая, что оспариваемое предупреждение нарушает права и законные интересы Администрации "Каменский ГО", последняя обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из правомерности оспоренного предупреждения антимонопольного органа, поскольку в действиях подателя жалобы имеются признаки нарушения Закона о защите конкуренции.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, материалам дела и действующему законодательству Российской Федерации о защите конкуренции, а также практике его применения на основании следующего.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта возлагается на антимонопольный орган (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В предмет доказывания по спору о признании незаконным предупреждения входит установление фактов несоответствия этого предупреждения закону или иному нормативному акту и нарушение им прав и интересов Органа местного самоуправления (статьи 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Статья 6 Бюджетного кодекса определяет понятия государственных (муниципальных) услуг (работ) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

На основании части 1 статьи 54 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

В силу части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений названного Кодекса.

Согласно частям 1, 2 статьи 8, части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе, в сфере закупок она направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений. Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Финансовые обязательства, возникающие в связи с разрешением вопросов местного значения, в соответствии с частью 2 статьи 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления исполняются за счет средств местных бюджетов.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, дал разъяснения о том, что предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Как следует из материалов дела и сторонами не оспаривается, постановлением Главы Каменского городского округа от 16.04.2019 N 832 принято решение о создании Управления хозяйством Каменского ГО, утверждён его Устав.

Пунктом 2.1. Устава названного Управления установлено, что предметом его деятельности является выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления Каменского городского округа в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах Каменского городского округа и обеспечения безопасности движения на них_

При этом согласно пункту 3.2. Устава Управления хозяйством Каменского ГО финансовое обеспечение его деятельности осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования "Каменский городской округ" на основании бюджетной системы (лист дела 38 - 40, том дела 1).

То есть источником финансирования выполнения работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения на 2020 год являются средства бюджета.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что в Свердловское УФАС России поступило заявление предпринимателя Бабушкина Н.С. о том, что им в адрес Органа местного самоуправления направлено обращение о предоставлении информации по проведению конкурсных процедур определения подрядчиков на выполнение указанных работ.

В ответ на обращение предпринимателя Администрацией "Каменский ГО" направлено письмо от 19.11.2019 N 01-25/6099 о том, что в 2020 году работы по содержанию автомобильных дорог на территории Каменского городского округа будет осуществлять Управление хозяйством Каменского ГО, а конкурсные процедуры по данным видам работ проводиться не будут.

Материалами дела также подтверждается, что по результатам рассмотрения заявления предпринимателя Бабушкина Н.С. при наличии признаков допущенного Администрацией "Каменский ГО" правонарушения вынесено предупреждение антимонопольного органа от 16.03.2020 N 8 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Принимая во внимание совокупность доказательств, свидетельствующих о недобросовестном поведении Органа местного самоуправления, нарушающем требования Закона о защите конкуренции по причине не проведения конкурентных процедур по определению подрядчиков на выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог на территории Каменского городского округа, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о том, что обжалуемое предупреждение Свердловского УФАС России является правомерным, поскольку имеются признаки нарушения названного Федерального закона по поступившей в антимонопольный орган информации с учетом также имеющихся разъяснений Федеральной антимонопольной службы. Подателем жалобы в порядке статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данный факт не опровергнут.

Апелляционный суд, учитывая системное токование положений антимонопольного законодательства Российской Федерации, а также о контрактной системе, практику его применения, в подтверждение выводов суда первой инстанции, отклоняя соответствующие доводы Администрации "Каменский ГО", обоснованно поддержал выводы заинтересованного лица о наличии в действиях подателя жалобы признаков нарушения Закона о защите конкуренции, справедливо указал на то, что выполнение спорных работ является муниципальной нуждой, а не муниципальной работой, поскольку потребность в выполнении указанных работ возникает у муниципального образования, а не отдельных заявителей. Муниципальная нужда, как верно отметил суд, предполагает отсутствие у Органа местного самоуправления товаров, услуг, работ, необходимых для решения вопросов местного значения, в связи с чем, возникает необходимость их приобретения у третьих лиц.

Утверждения Органа местного самоуправления относительно соответствия положениям Бюджетного кодекса, Закона об общих принципах организации местного самоуправления принятого решения о создании Управления хозяйством Каменского ГО в целях выполнения вопросов местного значения в области дорожной деятельности необоснованны.

В рассматриваемом случае применение Закона о контрактной системе является обязательным условием при использовании средств местного бюджета, которые направляются на оплату услуг для муниципальных нужд.

Установив безальтернативный порядок выполнения работ в указанной сфере посредством наделения полномочиями Управления хозяйством Каменского ГО без проведения конкурентных процедур, податель жалобы создал необоснованные преимущества осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта определенной организационно-правовой формы, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа к соответствующим товарным рынкам, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур, и в случае признания победителями - выполнять работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог на территории Каменского городского округа.

При этом, основываясь на правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, следует отметить, что одним из основных принципов контрактной системы в сфере закупок является принцип обеспечения конкуренции, то есть создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, предоставление возможности любому заинтересованному лицу в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать исполнителем (часть 1 статьи 8 Закона о контрактной системе), в том числе при осуществлении закупок для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 13 названного Федерального закона).

Учитывая изложенное, на основании имеющихся в деле доказательств, исследованных согласно требованиям статей 65, 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно отказали в удовлетворении требований Администрации "Каменский ГО" о признании недействительным и отмене предупреждения Свердловского УФАС России от 16.03.2020 N 8 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

При рассмотрении спора имеющиеся в материалах дела доказательства исследованы судами первой и апелляционной инстанций по правилам, предусмотренным статьями 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, им дана правовая оценка согласно статье 71 названного Кодекса. В силу частей 1, 2 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющие правовое значение для дела обстоятельства определены судом с учетом существа спора, на основании доводов и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами права.

Все аргументы Администрации "Каменский ГО", приведённые в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судами и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование подателем жалобы положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судами норм права, а потому не опровергают правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, а содержащиеся в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 14.10.2020 по делу N А60-16190/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2020 по указанному делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации муниципального образования "Каменский городской округ" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьёй 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

Е.А. Поротникова О.Л. Гавриленко