Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25 марта 2021 г. N Ф09-5768/20 по делу N А60-27006/2020

Екатеринбург

25 марта 2021 г.

Дело N А60-27006/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 24 марта 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 марта 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д. В.,

судей Лукьянова В.А., Черкезова Е.О.

при ведении протокола помощником судьи Кармацкой О.Л., рассмотрел в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Курганской области кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Межрегиональный центр Энергоэффективности и нормирования" (далее - ООО "МЦЭН", общество) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 15.09.2020 по делу N А60-27006/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2020 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества - Акшенцева Л.А. (доверенность от 22.03.2021), Шипициной О.А. (доверенность от 09.03.2021);

Управления Федеральной службы по аккредитации по Уральскому округу (далее - Управление, административный орган) - Шмелева Г.В. (доверенность от 05.03.2021), Новиковой Н.А. (доверенность орт 30.06.2020).

ООО "МЦЭН" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным приказа Управления от 19.05.2020 N УФО/2-П о прекращении действия аккредитации.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Курганской области.

Решением суда первой инстанции от 15.09.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2020 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество просит названные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов судов имеющимся в деле доказательствам.

ООО "МЦЭН" считает, что оспариваемый приказ вынесен Управлением в отсутствие оснований для прекращения действия аккредитации, предусмотренных пунктом 5 части 1 статьи 22 Федерального закона от 28.12.2013 N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" (далее - Закон N 412-ФЗ), поскольку нарушения, указанные в акте проверки от 02.03.2020 N УФЩ/5-АДП и выданном предписании от 02.03.2020 N УФЩ/2-Прд обществом устранены в полном объеме, административному органу направлены письма от 10.03.2020 исх. N 197/20 об Отчете об исполнении предписания и устранении нарушений, выявленных в ходе проверки от 02.03.2020 и от 11.03.2020 исх. N 205 о направлении дополнений к указанному Отчету (с приложением).

Заявитель жалобы ссылается на то, что административный орган факт неисполнения предписания от 02.03.2020 N УФЩ/2-Прд связало с новыми обстоятельствами - наличием замечаний к протоколам от 24.06.2019 N 437 и N 438. Вместе с тем, предмет проверки - исполнение предписания Управления от 02.03.2020 препятствовал исследованию указанных протоколов, поскольку они не являлись предметом проверки, проведенной на основании приказа N УФО/З-П-ВД от 31.01.2020 и требования по устранению нарушений, связанных с данными протоколами в предписании от 02.03.2020 не предъявлялись; данные обстоятельства не образуют "неустранения" нарушений.

ООО "МЦЭН" указывает на отсутствие нарушений в протоколах испытаний N 437 и N 438 от 24.06.2019 в связи с их корректировкой до начала проведения Управлением проверочных мероприятий в 2020 году, а также оценки суда данного обстоятельства.

Также заявитель жалобы полагает, что административным органом допущены грубые нарушения при проверке исполнения обществом предписания: заинтересованное лицо вышло за пределы, предусмотренные основанием для проведения проверки; фактически проведена повторная проверка в отсутствие распоряжения о проведении проверки; нарушены установленные пунктом 1 статьи 13 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) предельные сроки проведения проверки. Кроме того, проверка общества, как субъекта малого предпринимательства, проведена в нарушение пункта 1.1. статьи 26.2 Закона N 294-ФЗ в период моратория на указанные проверки.

Управление представило отзыв, в котором просит обжалуемые судебные акты суда оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Судами установлено и из материалов дела следует, что ООО "МЦЭН" аккредитовано в качестве испытательной лаборатории, уникальный номер записи об аккредитации в реестре аккредитованных лиц RA.RU.21АВ51.

В целях проверки сведений, изложенных в обращении Уральского межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее - Росстандарт) от 04.12.2019 исх. 5/1619 (вх. N 651 от 04.12.2019) в рамках осуществления федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц Управлением издан приказ N УФО/З-П-ВД от 31.01.2020 о проведении в отношении ООО "МЦЭН" внеплановой документарной проверки.

По результатам проведения внеплановой документарной проверки общества административным органом составлен акт N УФО/5-АДП от 02.03.2020, а также ООО "МЦЭН" вынесено уведомление о приостановлении аккредитации от 03.03.2020 N УФО/122-У, Приказ о приостановлении аккредитации общества, аккредитованного в качестве испытательной лаборатории в отношении всей области аккредитации от 02.03.2020 N УФО/З-ПО, а также предписание об устранении выявленных нарушений от 02.03.2020 N УФО/2-Прд, в соответствии с которым обществу предложено в срок до 02.04.2020:

1. устранить выявленные нарушения, перечисленные в акте проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя от 02.03.2020 N УФО/5-АДП в срок до 02.04.2020;

2. провести корректирующие мероприятия, в соответствии с правилами, регламентированными документами системы менеджмента качества ООО "МЦЭН";

3. представить в управление отчет об исполнении предписания и устранении нарушений, выявленных в ходе проверки, с приложением копий подтверждающих документов.

Письмами от 10.03.2020, 11.03.2020 ООО "МЦЭН" направило в управление отчет об исполнении предписания и устранении нарушений, выявленных в ходе проверки от 02.03.2020 и дополнения к указанному Отчету с приложением подтверждающих документов

В числе проведенных обществом мероприятий, в том числе, рассмотрена таблица 2.3 протокола оценки и анализа рисков ИЦ ООО "МЦЭН" (10.03.2020), утвержденного управляющим ООО "МЦЭН" А.Н. Политиковым от 10.03.2020 (приказ ООО "МЦЭН" от 10.03.2020 N 10.03.20/2-од). По результатам рассмотрения данной таблицы аккредитованным лицом на апрель 2020 года в качестве предупреждающих мероприятий запланировано проведение инвентаризации выданных протоколов испытаний за 2019 - 2020 гг.

Согласно отчету о выполнении предупреждающего мероприятия (приказ N 10.03.20/2-од от 10.03.2020) от 30.04.2020, аккредитованным лицом проведена инвентаризация выданных протоколов испытаний за 2019 - 2020 гг., в ходе которой установлено оформление отчетности о результатах за период 2019 г. - 30.04.2020 в соответствии с РИ 02.07-2020, а также установлен факт отмены отчетности о результатах от 28.05.2019 N 325, 326, от 28.06.2019 N 462, от 22.07.2019 N 553, от 20.09.2019 N 325, N 326, 447, 448, 553, от 09.03.2020 N 325-изм.1, 326-изм.1, 447-изм.1, 448-изм.1, 553-изм.1, 462-изм.1, 533-изм.1, о чем свидетельствует отметка о выполнении в графе "отметка о достаточности принятых мер".

На основании приказа от 12.03.2020 N УФО/12-П-ВД Управлением проведена внеплановая документарная проверка устранения выявленных аккредитованным лицом нарушений и выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

В соответствии с пунктами 7, 9 и 11 приказа от 12.03.2020 N УФО/12-П-ВД определены предмет, правовые основания для проведения проверки и установлено проведение мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки:

1) рассмотрение документов юридического лица, подтверждающих исполнение предписания об устранении выявленных нарушений от 02.03.2020 N УФО/5-Прд, отраженных в акте проверки органом государственного контроля надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя от 02.03.2020 N УФО/5-АДП, представленных ООО "МЦЭН" письмом от 10.03.2020 исх. N 197/20 (вх. N 174 от 10.03.2020);

2) рассмотрение документов и сведений, имеющихся в распоряжении Управления.

По результатам проведенной проверки административным органом установлено, что ООО "МЦЭН" не устранены нарушения, отраженные в акте проверки от 02.03.2020 N УФО/5-АДП и не выполнены требования предписания об устранении выявленных нарушений от 02.03.2020 N УФО/2-Прд, а именно: корректирующие мероприятия проведены не в полном объеме, в частности, установлено наличие протокола исследований (испытаний) и измерений ООО "МЦЭН" от 24.06.2019 N 438, признанного недействительным решением Арбитражного суда Курганской области от 02.12.2019 (дело N А34-11318/2019), наличие протокола исследований (испытаний) и измерений ООО "МЦЭН" от 24.06.2019 N 437, который, исходя из решения Арбитражного суда Курганской области от 02.12.2019 по тому же делу содержит сведения о проведении исследований (испытаний) и измерений по "ГОСТ ISO 20884" (без указания года выпуска стандарта) на методы испытаний по показателю "массовая доля серы". В отношении протокола N 437 выявлен факт повторного несоответствия в части идентификации применяемого метода испытаний с полным наименованием и реквизитами (номером, годом) версии нормативного документа, что зафиксировано на странице 8 Служебной записки-анализе выявленных несоответствий, согласно акту проверки органа государственного контроля (надзора) от 02.03.2020 N УФО/5-АДП Управления руководителя испытательного центра ООО "МЦЭН" от 05.03.2020, явившейся в соответствии с приказом ООО "МЦЭН" от 05.03.2020 N 05.03.20/4-од основанием для утверждения плана корректирующих мероприятий. В отношении протокола исследований (испытаний) и измерений от 24.06.2019 N 438 установлено отсутствие во ФГИС Росаккредитации сведений о данном протоколе.

Результаты проведенной проверки отражены Управлением в акте от 15.05.2020 N УФО/1-АПП.

Приказом Управления от 19.05.2020 N УФО/2-П прекращена аккредитация ООО "МЦЭН" в связи с не устранением аккредитованным лицом, действие аккредитации которого приостановлено по основаниям, указанным в пункте 1 части 1 статьи 23 Закона N 412-ФЗ, выявленных нарушений.

ООО "МЦЭН", полагая, что указанный приказ Управления является незаконным и нарушает его права, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды пришли к выводу о неисполнении обществом в полном объеме пункта 2 предписания Управления от 02.03.2020 N УФО/2-Прд в части проведения корректирующих мероприятий, в соответствии с правилами, регламентированными документами системы менеджмента качества ООО "МЦЭН".

Суд кассационной инстанции считает выводы судов ошибочными и соглашается с доводами общества о том, что административным органом нарушена процедура проведения проверки в связи со следующим.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Законом N 294-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 10 названного Закона предметом внеплановой проверки является в том числе выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Таким образом, процедура проведения проверки общества на предмет исполнения данным юридическим лицом требований ранее выданного предписания должна осуществляться в порядке, предусмотренном нормами Закона N 294-ФЗ.

Основания для проведения внеплановой проверки определены в части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ и имеют исчерпывающий перечень.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о ее проведении в соответствии с ее назначением (пункт 3 статьи 18 Закона N 294-ФЗ).

Частью 21 статьи 10 названного Закона установлено, что в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания.

Статьей 20 данного Закона предусмотрено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных названным Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя (часть 1).

В силу пункта 4 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частью 1 статьи 14 этого Закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля).

Пунктом 5 части 1 статьи 22 Закона N 412-ФЗ предусмотрено, что действие аккредитации прекращается в случае неустранения аккредитованным лицом, действие аккредитации которого приостановлено по основаниям, указанным в части 1 статьи 23 данного Закона выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц.

Как следует из материалов дела, задачей проведения Управлением на основании приказа от 12.03.2020 N УФО/12-П-ВД в отношении ООО "МЦЭН" внеплановой документарной проверки являлось установление факта исполнения аккредитованным лицом предписания об устранении выявленных нарушений от 02.03.2020 N УФО/2-Прд, отраженных в акте проверки органом государственного контроля (надзора); органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя от 02.03.2020 N УФО/5-АДП, предметом проверки являлось выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

При этом согласно предписанию об устранении выявленных нарушений от 02.03.2020 N УФО/2-Прд обществу было предложено в срок до 02.04.2020:

1. устранить выявленные нарушения, перечисленные в акте проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя от 02.03.2020 N УФО/5-АДП в срок до 02.04.2020;

2. провести корректирующие мероприятия, в соответствии с правилами, регламентированными документами системы менеджмента качества ООО "МЦЭН";

3. представить в управление отчет об исполнении предписания и устранении нарушений, выявленных в ходе проверки, с приложением копий подтверждающих документов.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13 исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий. Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения в срок, установленный предписанием.

Предписание должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования.

Из акта проверки Управления от 15.05.2020 N УФО/1-АПП следует, что в ходе проверочных мероприятий, по результатам рассмотрения документов, представленных письмами ООО "МЦЭН" от 10.03.2020, исх. N 197/20 (вх. N 174 от 10.03.2020), от 11.03.2020 исх. N 205 (вх. N 177 от 12.03.2020), от 14.05.2020 исх. N 423/20 (вх. N 344 от 14.05.2020), административным органом установлено, что ООО "МЦЭН" не предприняты необходимые корректирующие действия, установленные системой менеджмента качества аккредитованного лица, в отношении протоколов исследований (испытаний) и измерений от 24.06.2019 N 437, 438, обязанность по проведение которых возлагалась на заявителя пунктом 2 Предписания от 02.03.2020.

Вместе с тем, оформление протоколов исследований (испытаний) и измерений от 24.06.2019 N 437, 438 не было предметом проверки, проведенной на основании приказа Управления от 31.01.2020 N УФО/З-П-ВД, в акте проверки от 02.03.2020 N УФО/5-АДП какие-либо нарушения в части данных протоколов не отражены, в предписании от 02.03.2020 N УФО/2-Прд обществу не указано на необходимость проведения каких либо мероприятий в отношении данных протоколов.

При этом выводы административного органа и судов о том, что нарушения, связанные с оформлением протоколов исследований (испытаний) и измерений от 24.06.2019 N 437, 438 выявлены Управлением в рамках анализа проведения заявителем корректирующих мероприятий, обязанность по проведению которых установлена пунктом 2 предписания от 02.03.2020 N УФО/5-Прд определенно об этом не свидетельствуют.

В отсутствие четких формулировок относительно конкретных действий, которые необходимо совершить и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения, выводы Управления и судов о неисполнении данного предписания являются необоснованными.

При таких обстоятельствах суд округа соглашается с доводом заявителя жалобы о том, что предметом рассматриваемой внеплановой проверки являлось установление факта исполнения/неисполнения проверяемым лицом ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений, а выявление новых нарушений не является повторным выявлением, либо не устранением ранее выявленных нарушений.

Кроме того, судами не исследован и не получил оценки довод заявителя жалобы о том, что нарушения, выявленные в отношении протоколов исследований (испытаний) и измерений от 24.06.2019 N 437, 438 были откорректированы заявителем самостоятельно, до начала проведения Управлением проверочных мероприятий в 2020 году.

Таким образом, кассационная инстанция считает, что Управление вышло за пределы приказа от 12.03.2020 N УФО/12-П-ВД, согласно которому в предмет проверки входили только исполнение ранее выданного в отношении ООО "МЦЭН" предписания от 02.03.2020 N УФО/2-Прд об устранении выявленных нарушений, отраженных в акте проверки от 02.03.2020 N УФО/5-АДП, что является грубым нарушением установленных Законом N 294-ФЗ требований, в связи с чем вынесенный по результатам данной проверки оспариваемый приказ в силу статьи 20 названного Закона подлежит отмене.

Высказанное представителем Управления в судебном заседании суждение о том, что для прекращения действия аккредитации достаточно самого факта неустранения аккредитованным лицом, действие аккредитации которого приостановлено, выявленного нарушения, не основано на законе, поскольку в данном случае имеет значение как наличие (неустранение) самого нарушения, так и законность самого предписания.

Во всяком случае, в силу изложенного выше, одно лишь наличие неисполнения предписания не могло предопределять выводы судов о допустимости применения такой меры, как прекращение действия аккредитации, без оценки существенности допущенных нарушений и соразмерности этой меры.

Прекращение действия аккредитации фактически приводит к полному прекращению деятельности организации, а следовательно, подлежит применению как крайняя (исключительная) мера для достижения цели принудительного прекращения противоправной деятельности лица.

При этом следует отметить, что применение в рассматриваемом случае меры наказания в виде прекращения действия аккредитации не соответствует характеру и последствиям допущенного обществом нарушения, чрезмерно ограничивает его права в сфере предпринимательской деятельности.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует отменить, заявленные обществом требования удовлетворить, признав оспариваемый приказ Управления от 19.05.2020 N УФО/2-П о прекращении действия аккредитации - недействительным.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 15.09.2020 по делу N А60-27006/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2020 по тому же делу отменить.

Признать недействительным приказ Управления Федеральной службы по аккредитации по Уральскому Федеральному округу от 19.05.2020 УФО/2-П о прекращении действия аккредитации общества с ограниченной ответственностью "Межрегиональный Центр Энергоэффективности и нормирования", аккредитованного в качестве испытательной лаборатории (уникальный номер записи об аккредитации в реестре аккредитованных лиц RA.RU.21AB51).

Управлению Федеральной службы по аккредитации по Уральскому Федеральному округу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Межрегиональный Центр Энергоэффективности и нормирования".

Взыскать с Управления Федеральной службы по аккредитации по Уральскому Федеральному округу в пользу общества с ограниченной ответственностью "Межрегиональный Центр Энергоэффективности и нормирования" в возмещение государственной пошлины по иску в сумме 3000 руб., по апелляционной жалобе в сумме 1500 руб., по кассационной жалобе в сумме 1500 руб.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Д.В. Жаворонков

Судьи

В.А. Лукьянов Е.О. Черкезов