Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16 июля 2021 г. N Ф09-4730/21 по делу N А50-29337/2020

Екатеринбург

16 июля 2021 г.

Дело N А50-29337/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июля 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 июля 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т.П.,

судей Токмаковой А.Н., Сухановой Н.Н.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Перми (далее - управление, заявитель) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2021 по делу N А50-29337/2020 Арбитражного суда Пермского края.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

От муниципального казенного учреждения "Благоустройство поселка Новые Ляды" (далее - учреждение) поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы без участия представителя. Ходатайство судом рассмотрено и удовлетворено на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Администрация поселка Новые Ляды города Перми (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным предписания государственного инспектора Федерального дорожного надзора отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Перми старшего лейтенанта полиции Санникова П.Г. от 06.10.2020 N 40/20-1854Д.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено учреждение.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 27.01.2021 требования в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2021 решение суда отменено, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе, управление просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательства.

Заявитель жалобы считает ошибочным вывод суда апелляционной инстанции о том, что анализ части 3 статьи 30 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения), пункта 1 части 1 статьи 8.3, пункта 2 части 2 статьи 10, пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) свидетельствует о возможности вынесения предписания об устранении выявленных нарушений в области безопасности дорожного движении только по результатам проверки. Полагает, что назначение проверки по результатам мероприятий по надзору, не требующих взаимодействия с юридическим лицами и индивидуальными предпринимателями, является правом надзорного органа. Отмечает, что указанные нормы закона не содержат обязанностей проведения проверки для всех случаев выявленных нарушений, а предусматривают закрытый перечень для их назначения.

Управление в кассационной жалобе приводит довод о том, что применение положений Закона N 294-ФЗ к правоотношениям, связанным с организацией и проведением проверок субъектов федерального надзора, с учетом особенностей, предусмотренных пунктами 4 - 8 статьи 30 Закона о безопасности дорожного движения, не противоречит нормам действующего законодательства и не ограничивает право надзорного органа осуществлять надзорную деятельность в отношении неопределенного круга лиц и в иных формах (пункт 8 части 1 статьи 8.3 Закон N 294-ФЗ), а в комплексе с пунктом 19 части 1, частью 3 статьи 12 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон N 3-ФЗ), пунктом 6 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2013 N 716 (далее - Положение N 716), пунктом б части 12 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711, пунктами 9.7, 17.4, 87.3 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - Административный регламент) исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, утвержденного приказом МВД России от 30.03.2015 N 380, наделяет должностных лиц МВД России полномочиями по вынесению предписаний об устранении нарушений правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, в рамках иных надзорных полномочий и не содержит обязанности по вынесению соответствующих предписаний исключительно в рамках проведения плановой или внеплановой проверки, а предусматривают его вынесения в том числе по результатам проведения иных надзорных мероприятий.

Заявитель в жалобе настаивает на том, что в рассматриваемом случае, в процессе повседневного надзора, проводимом государственным инспектором безопасности дорожного движения, не было необходимости в получении каких-либо документов от администрации, обследовании закрытых территорий, помещений, оборудования, расположенных в местах ограниченного доступа, либо в ином взаимодействии госинспектора с уполномоченными лицами администрации для выявления нарушений норм, обеспечивающих безопасность дорожного движения. Указывает, что доказательств существенных нарушений порядка вынесения оспариваемого предписания администрацией не представлено, при этом, из положений Административного регламента следует, что его положения не предусматривают обязательного присутствия законного представителя при обнаружении недостатков при проведении повседневного надзора, также как не предусматривают направление указанного акта кому-либо, однако, в тексте предписания надлежит указывать только дату выявления соответствующего нарушения.

Управление считает, что ссылка суда на определение Верховного суда Российской Федерации от 18.07.2019 N 3030-ЭС19-10683 не может служить безусловным основанием для признания предписания незаконным по указанным в решении основаниям, поскольку причиной признания незаконными ненормативного акта указанному выше являлись, в том числе вынесение предписания ненадлежащим должностным лицом, распространение на организацию особого порядка осуществления государственного и муниципального контроля.

В отзывах на кассационную жалобу администрация и учреждение указывают, что обжалуемый судебный акт является законным и обоснованным, доводы заявителя жалобы несостоятельными, просят постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, государственным инспектором Санниковым П.Г. 06.10.2020 составлен акт о выявленных недостатках в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги, в котором зафиксировано, что на улице 40-летия Победы, 12 поселка Новые Ляды г. Перми выявлен износ и разрушение горизонтальной дорожной разметки 1.14.1 "зебра", который составляет 60 % в нарушение пункта 5.1.14 ГОСТ Р 51256-2018.

Отделом ГИБДД Управления МВД России по городу Перми в адрес администрации направлено предписание от 06.10.2020 N 40/20-1854Д, в котором заявителю предписано в течение трех суток с момента получения предписания организовать и проконтролировать выполнение мероприятий по восстановлению изношенной и разрушенной дорожной разметки 1.14.1 напротив дома N 12 по ул. 40-летия Победы, посёлка Новые Ляды г. Перми, согласно действующего проекта организации дорожного движения в полном объеме.

Полагая, что вынесенное предписание не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы в сфере осуществления экономической деятельности, администрация обратилась в суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из законности оспариваемого ненормативного акта.

Отменяя решение суда и удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции обоснованно исходил из следующего.

Из смысла части 1 статьи 198 и статьи 201 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти (статья 12 Федерального закона N 196-ФЗ).

Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 26.09.2017 N 1245-ст утвержден и введен в действие "ГОСТ 50597-2017. Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля" (далее - ГОСТ Р 50597-2017), который устанавливает перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения, в том числе установок наружного освещения.

Требования ГОСТ Р 50597-2017 обязательны и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды.

Согласно пункту 6.3.1 ГОСТ Р 50597-2017 дороги и улицы должны иметь дорожную разметку по ГОСТ 32953, форма, размеры и цвет которой должны соответствовать ГОСТ Р 51256. Разметка должна быть нанесена по ГОСТ Р 52289 в соответствии с утвержденным проектом (схемой) организации дорожного движения. Дорожная разметка не должна иметь дефектов, указанных в таблице Б.2 приложения Б. Устранение дефектов осуществляют в сроки, приведенные в таблице 6.2 (пункт 6.3.2). Согласно примечанию, изложенному в таблице 6.2, срок устранения дефектов разметки 1.14.1 - обозначает пешеходный переход; стрелы разметки 1.14.2 указывают направление движения пешеходов, на всех дорогах и улицах не более 3-х суток.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 20.02.2018 N 81-ст утвержден Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Разметка дорожная. Классификация. Технические требования. ГОСТ Р 51256-2018.

Из пункта 5.1.14 ГОСТ Р 51256-2018 следует, что разрушение и износ горизонтальной разметки по площади не должны превышать следующих значений: для разметки, выполненной термопластиками, холодными пластиками с толщиной нанесения 1,5 мм и более, полимерными лентами, штучными формами, - 25 %; для разметки, выполненной красками (эмалями), термопластиками и холодными пластиками с толщиной нанесения менее 1,5 мм (за исключением разметки, дублирующей изображение дорожных знаков), - 50 %; для разметки, дублирующей изображение дорожных знаков, - 25 %, независимо от применяемых материалов (изделий).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции посчитал подтвержденным факт разрушения горизонтальной разметки 1.14.1 "зебра" представленными в материалы дела актом о выявленных недостатках от 06.10.2020 и приложенными к нему фотоматериалами, а также соблюденной управлением процедуру принятия обжалуемого ненормативного акта.

Между тем, в соответствии с пунктом 21 части 1 статьи 13 Закона N 3-ФЗ полиция для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется ряд прав, в том числе, при осуществлении государственного контроля (надзора) в области обеспечения безопасности дорожного движения проводить проверки деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, выдавать должностным лицам этих организаций и индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе нарушений требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, ремонте, реконструкции и содержании дорог.

Порядок реализации прав, предоставленных полиции, если он не является предметом регулирования федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел (часть 3 статьи 13 Закона N 3-ФЗ).

На основании статьи 5 и пункта 2 статьи 30 Закона о безопасности дорожного движения, безопасность дорожного движения обеспечивается, в том числе посредством осуществления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти федерального государственного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 19 части 1 статьи 12 Закона N 3-ФЗ осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения возложено на полицию.

Согласно части 3 статьи 30 Закона о безопасности дорожного движения, пункту 5 Положения N 716, к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 8 данной статьи.

Пунктом 6 Положения N 716 предусмотрено, что федеральный надзор осуществляется посредством организации и проведения плановых и внеплановых документарных и выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии со статьями 9 - 13 и 14 Закона N 294-ФЗ, а также посредством осуществления иных полномочий, возложенных на органы внутренних дел для осуществления специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Исходя из системного анализа положений части 3 статьи 30 Закона о безопасности дорожного движения, пункта 1 части 1 статьи 8.3, пункта 2 части 2 статьи 10, пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ, суд апелляционной инстанции верно указал, что в рассматриваемом случае предписание об устранении нарушений требований транспортного законодательства могло быть выдано только по результатам плановой или внеплановой проверки.

Указанные выводы соответствуют правовой позиции, сформулированной Верховным Судом Российской Федерации в определении от 18.07.2019 N 303-ЭС19-10683.

При таких обстоятельствах, установив, что предписание вынесено инспектором отдела ГИБДД в отсутствие проведения плановой либо неплановой проверки, как и без проведения административного расследования, апелляционный суд пришел к правильному выводу о нарушении управлением процедуры выдачи оспариваемого предписания.

Ссылка управления на положения статей 8.3 Закона N 294-ФЗ, и его позиция, согласно которой назначение проверки в отношении лица по результатам мероприятий по надзору, не требующих взаимодействия с юридическими лицами, является правом, но не обязанностью надзорного органа обоснованно отклонена судом апелляционной инстанции на основании следующего.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относятся плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 названного Федерального закона.

В силу части 2 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 данного Федерального закона (пункт 2).

Таким образом, обнаруженные во время осмотра нарушения в силу части 2 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ могли являться поводом для назначения внеплановой проверки. Аналогичную норму содержит часть 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ, в которой указано, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 этой статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 названного Федерального закона.

Основанием для проведения внеплановой проверки является, среди прочих оснований, мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора) по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (пункт 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

Закон N 294-ФЗ в части 3 статьи 1 не предусматривает исключение, которое бы позволяло не применять установленный законом порядок выдачи предписания при проверке соблюдения требований Закона о безопасности дорожного движения.

При этом, как верно указал апелляционный суд, несоблюдение установленной процедуры принятия ненормативного правового акта, в том числе обусловленное тем, что на стадии его вынесения обратившееся в суд лицо было лишено возможности реализовать свои права, связанные с участием в этой процедуре, может являться основанием для признания рассматриваемого акта недействительным, если допущенные нарушения являлись существенными - привели или могли привести к неправильному решению спорного вопроса. Отдельные нарушения порядка принятия ненормативного правового акта могут быть прямо обозначены законодателем как существенные (грубые), то есть, безусловно влекущие его недействительность. Указанный правовой подход изложен в пункте 46 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27.11.2019.

Таким образом, правильно применив указанные выше нормы права, руководствуясь соответствующими разъяснениями вышестоящего суда, с учетом оценки фактических обстоятельств, доказательств, представленных в материалы дела, доводов и возражений сторон в их совокупности и взаимосвязи по правилам статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод, что предписание, вынесенное по результатам рейдового осмотра, а не проверки, проведенной в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ, права администрации существенно нарушены.

Доказательств, опровергающих данный вывод судов, заявителем в материалы дела, суду не представлено.

При таких обстоятельствах у апелляционного суда имелись правовые основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения заявленных администрацией требований.

Все доводы управления, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения апелляционного суда и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование заявителем жалобы положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судом норм права, потому не опровергают правильность выводов суда апелляционной инстанции, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции (статья 286 АПК РФ).

Нормы материального права применены апелляционным судом по отношению к установленным им обстоятельствам правильно, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным в соответствии с требованиями, определенными статьями 65, 71 АПК РФ.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2021 по делу N А50-29337/2020 Арбитражного суда Пермского края оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Перми - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.П. Ященок

Судьи

А.Н. Токмакова Н.Н. Суханова