Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 11 августа 2021 г. N Ф09-4653/21 по делу N А76-44974/2020

Екатеринбург

11 августа 2021 г.

Дело N А76-44974/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 11 августа 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 августа 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д.В.,

судей Вдовина Ю.В., Сухановой Н.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы индивидуального предпринимателя Сергиенко Надежды Николаевны и Администрации Златоустовского городского округа на решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.02.2021 по делу N А76-44974/2020 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2021 по тому же делу по заявлению индивидуального предпринимателя Сергиенко Н.Н. к Администрации Златоустовского городского округа о признании недействительным предписания.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не прибыли.

Индивидуальный предприниматель Сергиенко Надежда Николаевна (далее - ИП Сергиенко Н.Н., заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным предписания Администрации Златоустовского городского округа (далее - административный орган, Администрация) от 10.07.2020 N 655.

Решением суда первой инстанции от 24.02.2021 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2021 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе предприниматель просит изменить абзац 5 стр. 7 постановления апелляционного суда в отношении указания на рекламную конструкцию. В обоснование кассационной жалобы заявитель указывает на то, что обжалуемое апелляционное постановление содержит вывод, прямо противоречащий выводу суда первой инстанции, при этом данный судебный акт не содержит ответы, на доводы ответчика, изложенные в апелляционной жалобе в части несогласия с признанием судом факта размещения истцом информационных вывесок, а не рекламных конструкций. Если предполагать, что суд апелляционной инстанции намеревался выразить несогласие только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта в части определения информационных вывесок в качестве рекламы, то в нарушении требований ст. 271 АПК РФ апелляционное определение не содержит иную мотивировочную часть с приведением соответствующего обоснования и указанием на это в его резолютивной части. Вышеуказанное является существенным нарушением требований ст. 271 АПК РФ, а также создает преюдициальное значение обстоятельствам, изложенным в апелляционном определении, которые в дальнейшем могут повлиять на споры о правах и обязанностях истца. Просит исключив из него выводы указанные в пятом абзаце на седьмой странице, добавить мотивировочную часть постановления анализом возражений изложенных в апелляционной жалобе административного органа в части определения судом факта размещения истцом информационных вывесок, а не рекламных конструкций.

В кассационной жалобе администрация указывает на то, что выдача предписания о демонтаже незаконно размещенного рекламного материала представляет собой специальную меру, порядок и основания применения которой урегулированы нормами статьи 19 Федерального закона о рекламе N 38-ФЗ. В названной правовой норме установлены императивные требования об установке и эксплуатации рекламной конструкции только при наличии соответствующего разрешения уполномоченного органа. При этом положения Закона о рекламе не регламентируют порядок выявления фактов установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без соответствующего разрешения и процедуру выдачи органом местного самоуправления предписаний о демонтаже рекламной конструкции.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) при вынесении оспариваемого предписания не применим, поскольку в рассматриваемом случае должностными лицами Администрации осуществлены мероприятия, при которых не требовалось непосредственное участие (взаимодействие) обеих сторон. Предписание Администрации N 655 от 10.07.2020 вынесено не в рамках муниципального контроля, а в рамках Федерального закона N 38-ФЗ. Факт эксплуатации конструкции (панно брандмауэр) с 2017 года без разрешения, подтверждается материалами дела.

В силу ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Изучив доводы заявителей жалоб, суд кассационной инстанции не усматривает основания для отмены решения и постановления судов.

Как следует из материалов дела, Сергиенко Надежда Николаевна является индивидуальным предпринимателем, осуществляет предпринимательскую деятельность по сдаче нежилых помещений в нежилом здании-магазине - "Торговый дом "Arte" по адресу: Челябинская область, г. Златоуст, ул. Зеленая, д. 12А, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером 74:25:0307205:1996 (л.д. 10) и соответственно нежилого здания-магазина с кадастровым номером 74:25:0307205:86 (л.д. 11-12).

Администрацией Златоустовского городского округа вынесено предписание от 10.07.2020 N 655 об устранении выявленных нарушений обязательных требований законодательства о рекламе (л.д. 7), согласно которому ИП Сергиенко Н.Н. вменено в обязанность на основании части 10 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе, Федеральный закон N 38-ФЗ) до 10.08.2020 провести демонтаж рекламной конструкции - рекламного настенного панно (брандмауэр), расположенного на нежилом здании-магазине - "Торговый дом "Arte" по адресу: Челябинская область, г. Златоуст, ул. Зеленая, д. 12А, с текстом следующего содержания "Ателье Грация, Бюстье нижнее белье, arte верхняя одежда и обувь, шапки шарфы перчатки купальники кукла индустрия красоты профессиональные материалы, ставки на спорт и т.п." (далее - спорная рекламная конструкция).

Заявитель, полагая, что указанное предписание не соответствует требованиям законодательства и нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции при разрешении спора установил предусмотренную ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 АПК РФ совокупность оснований для признания оспариваемого предписания в части недействительным и удовлетворил заявленные требования. Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (статья 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии с пунктом 26.1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального, городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального, городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются положениями Закона о рекламе.

В силу пункта 1 статьи 3 Федерального закона N 38-ФЗ реклама - это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

Под рекламной конструкцией понимается предназначенное для проекции рекламы на любые поверхности (щиты, стенды, строительные сетки, перетяжки, электронные табло и др.), а также иные технические средства стабильного территориального размещения. Указанное оборудование или технические средства монтируются или располагаются на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также на остановочных пунктах движения общественного транспорта.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Закона о рекламе распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи. Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.

Частью 9 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ предусмотрено, что установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее также - разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Указанное заявление подается заявителем в письменной форме или в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - единый портал государственных и муниципальных услуг) и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Установка и эксплуатация рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, не допускаются. В случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция (часть 10 статьи 19 Закона о рекламе).

В соответствии с частью 21 статьи 19 Закона о рекламе владелец рекламной конструкции обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца со дня выдачи предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа о демонтаже рекламной конструкции, установленной и (или) эксплуатируемой без разрешения, срок действия которого не истек, а также удалить информацию, размещенную на такой рекламной конструкции, в течение трех дней со дня выдачи указанного предписания.

Решение о выдаче предписания о демонтаже рекламной конструкции, демонтаж рекламной конструкции могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в течение трех месяцев со дня получения соответствующего предписания или со дня демонтажа рекламной конструкции (часть 22 статьи 19 Закона о рекламе).

Таким образом, органы местного самоуправления в случае выявления факта эксплуатации рекламной конструкции в отсутствие соответствующего разрешения вправе выдать предписание о ее демонтаже.

Из материалов дела усматривается, что Администрацией в адрес ИП Сергиенко Н.Н. выдано предписание от 10.07.2020 N 655 о демонтаже рекламной конструкции, расположенной по адресу: Челябинская область, г. Златоуст, ул. Зеленая, д. 12А.

С учетом положений статей 1, 15, 18, 45, 55 Конституции Российской Федерации при рассмотрении в порядке, определенном главой 24 АПК РФ, дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд, осуществляя согласно части 4 статьи 200 АПК РФ проверку оспариваемого акта по ряду оснований, не только устанавливает соответствие его содержания применимым нормам материального права, но и проверяет, действовал ли принявший оспариваемый акт орган в пределах своих полномочий (в надлежащей административной процедуре), было ли при этом обеспечено право заявителя на защиту.

Несоблюдение установленной процедуры принятия ненормативного правового акта, в том числе обусловленное тем, что на стадии его вынесения обратившееся в суд лицо было лишено возможности реализовать свои права, связанные с участием в этой процедуре, может являться основанием для признания рассматриваемого акта недействительным, если допущенные нарушения являлись существенными - привели или могли привести к неправильному решению спорного вопроса. Отдельные нарушения порядка принятия ненормативного правового акта могут быть прямо обозначены законодателем как существенные (грубые), то есть безусловно влекущие его недействительность (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2019 N 307-КГ18-22209).

Само по себе наличие у органа местного самоуправления полномочий на выдачу предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций не освобождает его должностных лиц от соблюдения установленных законом процедур принятия таких ненормативных правовых актов.

Проанализировав положения статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ, статей 15, 16, статьи 17.1 Федерального закона N 131-ФЗ, статей 1, 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ в их системной взаимосвязи, суд апелляционной инстанций приходит к выводу о том, что отношения в сфере установки и эксплуатации рекламных конструкций подлежат муниципальному контролю, в связи с чем в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при реализации органом местного самоуправления полномочий по выдаче хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ.

В соответствии со статьями 1, 6, 8.2, 8.3, 9 - 16 Федерального закона N 294-ФЗ в рамках осуществления муниципального контроля органы местного самоуправления организуют и проводят мероприятия, направленные на профилактику нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

При этом плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы отнесены к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (пункты 1, 5 части 1 статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ).

В случае выявления при проведении указанных мероприятий по контролю нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 названного Закона (часть 5 статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ).

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ при выявлении в ходе проведения проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из содержания приведенной нормы усматривается, что выдача предписаний об устранении выявленных нарушений осуществляется только по результатам проведения проверок.

Согласно пунктам 2, 4 и 6 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ, пункту 8 раздела V Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26.06.2015, выдача предписания вне процедуры проведения проверки по правилам названного Закона является грубым нарушением требований действующего законодательства, влекущим признание недействительным такого предписания.

Выдавая предписание о демонтаже самовольной установленной рекламной конструкции, административный орган тем самым фактически участвует в осуществлении муниципального контроля в сфере рекламы, несмотря на то, что статьями 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ такая деятельность не поименована буквально как муниципальный контроль.

Применение такой меры как выдача предписания непосредственно связано с реализацией органом местного самоуправления предоставленных ему контрольных полномочий и обусловлено выявлением им фактов нарушения установленных статьей 19 Федерального закона N 38-ФЗ обязательных требований к распространению наружной рекламы.

Осуществление уполномоченными государственными органами государственного надзора в сфере рекламы не исключает проведение органами местного самоуправления муниципального контроля в указанной сфере в целях решения вопросов местного значения.

Иное толкование управлением положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами нижестоящих инстанций норм права.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о существенном нарушении административным органом процедуры принятия оспариваемого ненормативного правового акта и правомерно признали его недействительным.

В отношении кассационной жалобы предпринимателя.

В абзаце пятом на странице седьмой постановления, суд апелляционной инстанции указывает следующее: "В рассматриваемом случае судами установлено, что на здании, расположенном по адресу: г. Златоуст, ул. Зеленая, д. 12А, размещена рекламная конструкция (панно брандмауэр), в отношении которой отсутствует разрешение на ее установку; при выявлении факта нарушения требований статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ при распространении наружной рекламы, владелец рекламных конструкций не устанавливался, проверка в отношении предпринимателя не проводилась, в связи с чем указанное лицо не могло реализовать свои права на стадии вынесения обязательного для исполнения предписания о демонтаже рекламной конструкции".

Суд кассационной инстанции не усматривает в данном тексте нарушений прав предпринимателя, так как апелляционным судом не признаны неправомерными выводы суда первой инстанции о том, что спорные изображения являются информационными вывесками и не могут признаваться рекламой соответствующего объекта рекламирования. В оспариваемой части мотивировочная часть постановления суда относится к процедуре проведения проверки, а не к оценке спорного объекта.

Для правильного установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по настоящему делу, имеет значение то обстоятельство, что размещено на спорной рекламной конструкции по содержанию - реклама или информация, таковой не являющаяся.

В статье 3 Закона о рекламе определены, в том числе, следующие понятия: 1) реклама - информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке; 2) объект рекламирования - товар, средства индивидуализации юридического лица и (или) товара, изготовитель или продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятие (в том числе спортивное соревнование, концерт, конкурс, фестиваль, основанные на риске игры, пари), на привлечение внимания к которым направлена реклама; 3) товар - продукт деятельности (в том числе работа, услуга), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот. Согласно пункту 18 информационного письма Президиума ВАС РФ от 25.12.98 N 37 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о рекламе", сведения, распространение которых по форме и содержанию является для юридического лица обязательным на основании закона или обычая делового оборота, не относятся к рекламной информации независимо от манеры их исполнения на соответствующей вывеске.

Указание юридическим лицом своего фирменного наименования на вывеске в месте нахождения не является рекламой.

В Письме Федеральной антимонопольной службы России от 27.12.2017 N АК/92163/17 "О разграничении понятий вывеска и реклама" отмечается, что системный анализ гражданского законодательства Российской Федерации свидетельствует о том, что объектом рекламирования может выступать тот товар, предназначенный для продажи или иного введения в гражданский оборот, который можно индивидуализировать, выделить среди однородной группы товаров.

Соответственно, реклама товара всегда представляет собой информацию о конкретном товаре, который можно индивидуализировать внутри группы однородных товаров.

Рекламой признается информация, позволяющая четко обозначить, индивидуализировать конкретный объект рекламирования, выделить его среди однородных товаров и сформировать к нему интерес в целях продвижения на рынке, в том числе в случае размещения такой информации на рекламных конструкциях.

Информация, не содержащая указания на объект рекламирования, в том числе наименования организации, названий товаров (работ, услуг), средств индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, которые позволяют выделить конкретное лицо или конкретный товар среди множества однородных, не направленная на их продвижение на рынке и не формирующая интереса к ним, не является рекламой, поскольку такая информация не содержит объекта рекламирования.

В случае размещения на фасаде торгового объекта или магазина фотографий каких-либо товаров или каких-либо изображений (например, пейзаж, бутылка вина, пивная кружка, какая-либо техника, одежда и т.п.) без индивидуализирующих признаков, характеристики, цены указанных товаров, такие изображения не могут быть признаны рекламными, поскольку не преследуют цели продвижения товара на рынке.

Также не подпадает под понятие рекламы информация, размещаемая на конструкциях-указателях вне места нахождения организации, содержащая сведения о профиле деятельности организации (аптека, кондитерская, ресторан) или ассортименте реализуемых товаров и услуг (хлеб, продукты, мебель) и направление движения и расстояние до такой организации, в случае если такая информация не содержит названия или характеристик товаров, товарных знаков, иных средств индивидуализации товаров, наименования юридических лиц.

Из представленных в материалы дела фотоматериалов следует, что информационные материалы, размещенные на здании по адресу: Челябинская область, г. Златоуст, ул. Зеленая, д. 12а (л.д. 8-9), не отвечают содержательным признакам рекламы, установленным в статье 3 Закона о рекламе (отсутствуют изображения единиц продукции конкретных видов товаров (с маркировкой, наименованием, товарным знаком или иными обозначениями, позволяющими индивидуализировать конкретного производителя и марку товара), а равно индивидуализирующие и привлекающие внимание рядовых потребителей изображения средств индивидуализации конкретных хозяйствующих субъектов), следовательно, суд первой инстанции обоснованно признал их информационной вывеской.

Таким образом, нарушений и неправильного применения норм материального и процессуального права, являющихся основаниями для отмены обжалуемых судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного и исходя из конкретных фактических обстоятельств дела, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.02.2021 по делу N А76-44974/2020 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2021 по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы индивидуального предпринимателя Сергиенко Надежды Николаевны и Администрации Златоустовского городского округа - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Д.В. Жаворонков

Судьи

Ю.В. Вдовин Н.Н. Суханова