Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 23 августа 2021 г. N Ф09-5508/21 по делу N А50-21988/2020

Екатеринбург

23 августа 2021 г.

Дело N А50-21988/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 19 августа 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 августа 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О. Л.,

судей Жаворонкова Д.В., Лукьянова В.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Перми (далее - Управление, Управление МВД) на решение Арбитражного суда Пермского края от 08.02.2021 по делу N А50-21988/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.04.2021 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель Управления МВД - Фархутдинова Ю.А. (доверенность от 30.12.2020 N 139).

Департамент дорог и благоустройства администрации города Перми (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании предписания от 24.08.2020 N 40/20-1695Д, выданного государственным инспектором дорожного надзора отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Перми (далее - ОГИБДД УМВД России по г. Перми) Санниковым П.Г., недействительным.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление МВД.

В порядке ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное казенное учреждение "Благоустройство Ленинского района"

Решением суда от 08.02.2021 заявленные требования удовлетворены: признано недействительным предписание от 24.08.2020 N 40/20-1695Д, вынесенное Управлением Министерства внутренних дел России по городу Перми в лице ОГИБДД УМВД России по г. Перми в отношении Департамента, как несоответствующее Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее Закон N 294-ФЗ).

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.04.2021 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права. В обоснование жалобы приводит доводы о том, что назначение проверки по результатам мероприятий по надзору, не требующих взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, является правом надзорного органа, а не обязанностью. Ссылаясь на положения действующего законодательства, считает, что они не содержат обязанности по вынесению предписаний исключительно в рамках проведения проверок, а предусматривают их вынесение, в том числе по результатам проведения иных надзорных мероприятий. Обращает внимание на то, что Административный регламент не предусматривает обязательного присутствия законного представителя при обнаружении недостатков при проведении повседневного надзора, так же как не предусматривают направление акта кому-либо; в тексте предписания подлежит указанию только дата выявления соответствующего нарушения.

В отзыве на кассационную жалобу Департамент просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Как следует из материалов дела, 24.08.2020 государственным инспектором дорожного надзора отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления МВД России по городу Перми Санниковым П.Г. департаменту выдано предписание N 40/20-1695Д, согласно которому департаменту предлагается в течение месяца с момента получения предписания выполнение следующих мероприятий:

- организовать и проконтролировать мероприятия по внесению изменений в Проект организации дорожного движения на ул. Н. Островского, 53а города Перми, в части установки дублирующих дорожных знаков 5.19.1 над проезжей частью, согласно п. 5.1.6 ГОСТ Р 52289-2019;

- организовать и проконтролировать мероприятия по установке дублирующих дорожных знаков 5.19.1 на щитах со световозвращающей флуоресцентной пленкой желто-зеленого цвета на ул. Н.Островского, 53а города Перми, согласно п. 5.1.6 ГОСТ Р 52289-2019.

Предписание от 24.08.2020 N 40/20-1695Д выдано в целях устранения нарушения требований п. 5.1.6 "ГОСТ Р 52289-2019 Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств".

Посчитав обжалуемое предписание незаконным, противоречащим действующему законодательству, Департамент обратился в суд с заявлением о признании его недействительным.

Удовлетворяя требования, суды исходили из того, что действующим законодательством не предусмотрено возможности вынесения органами полиции предписания об устранении нарушений законодательства без проведения проверки в порядке Закона N 294-ФЗ.

Проверив законность принятых по делу судебных актов, суд округа считает их подлежащими отмене по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Исходя из положений части 1 статьи 1, части 2 статьи 15, статьи 18, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в правовом государстве вмешательство органов публичной власти в права частных лиц допускается в рамках реализации законных полномочий соответствующего органа и признается правомерным, если использование этих полномочий преследует публично значимые цели и не приводит к ограничению прав частного лица сверх меры, требуемой для достижения указанной цели (принцип соразмерности).

При вынесении оспариваемого предписания управление руководствовалось Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ.), который регулирует правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации.

В соответствии со статьей 1 Закона N 196-ФЗ задачами настоящего Федерального закона являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

В статье 3 Закона N 196-ФЗ зафиксированы основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе - приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Выполнение задач и реализация принципов, установленных указанным выше нормативным регулированием, осуществляется, в том числе, при проведении соответствующих процедур в сфере государственного контроля и надзора.

Пунктом 1 статьи 12 Закона N 196-ФЗ предусмотрено, что соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Факт проведения Управлением контрольного наблюдения (обследования) автомобильной дороги установлен судами и сторонами не оспаривается. При этом Департамент, ссылаясь на нарушение Управлением процедуры вынесения предписания, не отрицал факт наличия нарушений, выявленных Управлением.

Согласно части 2 статьи 30 Закона N 196-ФЗ федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

На основании пункта 6 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения (далее - государственный надзор в области БДД), утв. Постановлением Правительства РФ от 19.08.2013 N 716 (далее - Положение N 716) одной из форм государственного надзора в области БДД является надзор за дорожным движением, в том числе с использованием технических средств и специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме (пп. "а" п. 8 Положения N 716).

Сроки и последовательность осуществления административной процедуры, указанной в подпункте "а" пункта 8 Положения, устанавливается Административным регламентом утв. приказом МВД России от 30.03.2015 N 380 (п. 9 Положения N 716).

В силу пункта 32 Административного регламента, федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется в т.ч. посредством осуществления специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций (полномочий) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 33.6 Административного регламента, исполнение государственной функции включает в себя, в том числе надзор за дорожным движением.

Согласно пункту 81 Административного регламента, основанием для начала осуществления административной процедуры по надзору за дорожным движением, в том числе с использованием технических средств и специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, является решение руководителя подразделения о заступлении сотрудников на службу.

Надзор за дорожным движением осуществляется непрерывно, в целях контроля: 1) за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского транспорта, соблюдением обязательных требований безопасности при проведении ремонтно-строительных и других работ на автомобильных дорогах; 2) принятия мер по устранению угроз безопасности дорожного движения и нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, совершению организации дорожного движения.

Согласно пунктам 9.7, 17.4, 87.3 Административного регламента, с учетом положений пункта б части 12 Положения о ГИБДД МВД России, утвержденного Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711, при выявлении нарушений обязательных требований безопасности дорожного движения старшие государственные инспекторы ГИБДД имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог.

Согласно пункту б части 12 положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711, Госавтоинспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Предписания выдаются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движется, старшими государственными инспекторами безопасности дорожного движения, государственными инспекторами безопасности дорожного движения, старшими государственными инспекторами дорожного надзора, государственными инспекторами дорожного надзора в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах.

Таким образом, положения пункта 8 части 1 статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ, пункта 19 части 1, части 3 статьи 12 Федерального закона "О полиции", части 2 статьи 30 Закона N 196-ФЗ, пункта 6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19.08.2013 N 716, пункта б части 12 Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711, пунктов 9.7, 17.4, 87.3 Административного регламента, утвержденного приказом МВД России от 30.03.2015 N 380, наделяют должностных лиц МВД России полномочиями по вынесению предписаний об устранении нарушений правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, в рамках иных надзорных полномочий и не содержит обязанности по вынесению соответствующих предписаний исключительно в рамках проведения плановой или внеплановой проверки, а предусматривают его вынесения в том числе по результатам проведения иных надзорных мероприятий.

В данном случае в процессе повседневного надзора, проводимого государственным инспектором безопасности дорожного движения, не было необходимости в получении каких-либо документов от заявителя, обследовании закрытых территорий, помещений, оборудования, расположенных в местах ограниченного доступа, либо в ином взаимодействии госинспектора с уполномоченными лицами Департамента для выявления нарушений норм, обеспечивающих безопасность дорожного движения.

Принятие уполномоченным должностным лицом мер реагирования на выявленные нарушения в виде внесения обязательного для исполнения предписания входит в рамки "мероприятий по надзору" и не может свидетельствовать о необходимости в данном случае соблюдения порядка проведения проверки.

В настоящем случае применение такой меры, как выдача предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований ГОСТ Р 52289-2019 связано с реализацией публично значимой цели защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества, обусловлено выявлением фактов соответствующих серьезных нарушений.

При этом характер выявленных управлением нарушений в ходе наблюдения (обследования), очевидность которых не вызывала объективных сомнений, требовал принятия незамедлительных мер по пресечению нарушений посредством вынесения оспариваемого обществом предписания, поскольку оно является ускоренной мерой защитного и обеспечительного характера.

Доводы Департамента о необходимости направления акта выявленных недостатков в адрес заявителя не основаны на действующем законодательстве, поскольку из анализа положений Административного регламента следует, что положения указанного нормативного правового акта не предусматривают обязательного присутствия законного представителя при обнаружении недостатков при проведении повседневного надзора, равно как не предусматривают направление указанного акта кому-либо.

Оспариваемое предписание выдано в рамках предоставленных полномочий, на основании выявленных при надзоре за дорожным движением нарушений. По своему содержанию предписание соответствует предъявляемых к нему требований. Содержащиеся в предписании формулировки являются доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на устранение выявленных нарушений.

В силу части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что применение оспариваемого ненормативного правового акта приводит к нарушению (в том числе несоразмерному ограничению) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд признает такой акт недействительным.

Вместе с тем, с учетом указанной выше правовой позиции, по настоящему делу такого рода основания для признания предписания недействительным отсутствуют.

Учитывая, что цель принятия Закона N 294-ФЗ, на нормы которого ссылался Департамент при рассмотрении настоящего дела, состоит в защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а не в освобождении от устранения действительно допущенных ими нарушений, в особенности затрагивающих жизнь, здоровье и безопасность населения, в настоящем случае не требовалось после выявления нарушений проводить проверку деятельности Департамента с предварительным уведомлением исключительно в целях вынесения предписаний об устранении уже установленных нарушений.

Иное означало бы, что орган, осуществляющий функции государственного контроля и надзора, должен назначить и провести отдельную проверку деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя для подтверждения фактов, которые уже выявлены и нашли документальное подтверждение в рамках иной законной процедуры, не имея при этом возможности принять меры к устранению выявленных нарушений посредством вынесения соответствующего предписания.

Указанная выше правовая позиция изложена в пункте 46 Обзора судебной практики N 3 (2019), утвержденного 27.11.2019 Президиумом Верховного Суда Российской Федерации, в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 07.12.2020 N 302-ЭС20-10769, от 17.05.2021 N 307-ЭС20-23386 по делу N А05-2705/2020, а также в определениях Верховного Суда РФ от 17.05. 2021 N 307-ЭС20-23386 по делу N А05-2705/2020, от 17.05. 2021 N 307-ЭС20-23385 по делу N А05-2703/2020.

Применяя данный правовой подход в настоящем деле, суд округа приходит к выводу, что выданное предписание является законным и обоснованным, права заявителя не нарушает.

Таким образом, с учетом того, что фактические обстоятельства настоящего дела установлены в полном объеме, однако при рассмотрении дела были допущены нарушения норм материального права и судебные акты подлежат отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Руководствуясь ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 08.02.2021 по делу N А50-21988/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.04.2021 по тому же делу отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Л. Гавриленко

Судьи

Д.В. Жаворонков В.А. Лукьянов