Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 7 октября 2021 г. N Ф09-6878/21 по делу N А76-46194/2020

Екатеринбург

07 октября 2021 г.

Дело N А76-46194/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 30 сентября 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 октября 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сулейменовой Т. В.,

судей Краснобаевой И.А., Лазарева С.В.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу индивидуальных предпринимателей Чевеленкова Владислава Борисовича, Градобоева Дмитрия Сергеевича (далее - предприниматели, заявители) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.03.2021 по делу N А76-46194/2020 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2021 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Предприниматели обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Администрации города Челябинска (далее - Администрация, заинтересованное лицо) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство "Реконструкция объекта социального-бытового обслуживания населения, расположенного в микрорайоне N 50 Краснопольской площадки N 1 в Курчатовском районе г. Челябинска", выраженном в письме N 5012/гасн от 20.10.2020.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление по архитектурно-градостроительному проектированию г. Челябинска.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 24.03.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2021 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе предприниматели просят решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела, нарушение судами норм материального и процессуального права. По мнению заявителей жалобы, суд первой инстанции неправильно применил нормы частей 1, 2, 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, утратившей силу. Предприниматели указывают, что согласно данной норме в редакции, действующей с 01.01.2017, для размещения заявленного объекта капитального строительства, подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется. Предприниматели указывают на то, что согласно части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при несоответствии представленных документов требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории только в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, каковым спорный объект не является. Заявители жалобы обращают внимание на отсутствие в отказе Администрации указания на то, каким требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства не соответствуют представленные застройщиком документы. Предприниматели отмечают, что в материалах дела имеется два действующих градостроительных плана от 05.08.2020 RU74315000-0000000010517 и от 26.04.2017 N RU74315000-0000000006736 и оба этих градостроительных плана могут быть использованы для получения разрешения на строительство. По утверждению заявителя кассационной жалобы, суды неправомерно не учли положения пункта 7.1. статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обязывающие государственные/муниципальные органы запрашивать соответствующие документы в порядке межведомственного взаимодействия. Заявители жалобы указывают на то, что предельные параметры разрешенного строительства регулируются Правилами землепользования и застройки, а не документацией по планировке территории. Предприниматели полагают, что судами не дана надлежащая оценка тому, что требование об обязательном опубликовании документации по планировке территории, утвержденной постановлением Администрации города Челябинска от 21.05.2018 N 203-п, Администрацией не выполнено, следовательно, нет оснований считать ее вступившей в силу.

При рассмотрении спора судами установлено, что предприниматели обратились в Администрацию с заявлением от 12.10.2020 о выдаче разрешения на реконструкцию в отношении объекта капитального строительства - "Реконструкция объекта социально-бытового обслуживания населения, расположенного в микрорайоне N 50 Краснопольской площадки N 1 в Курчатовском районе г. Челябинска", кадастровый номер 74:36:0714001:20823 (далее - спорный ОКС), расположенного на земельном участке с кадастровым номером: 74:36:0714001:20513 (далее - спорный земельный участок).

Градостроительный план земельного участка RU74315000-0000000010517, выдан Администрацией 05.08.2020.

Администрация письмом от 20.10.2020 N 5012/гасн отказала предпринимателям в выдаче разрешения на строительство, ссылаясь на следующее.

Земельный участок с кадастровым номером: 74:36:0714001:20513 расположен в границах территории, в отношении которой постановлением Администрации от 17.05.2018 N 200-п "Об утверждении документации по планировке территории (проект планировки территории с проектом межевания территории) жилого района N 12 Краснопольской площадки N 1 в границах: Краснопольский проспект, ул. Александра Шмакова, ул. Скульптора Головницкого, ул. Хариса Юсупова, ул. Минко, граница города Челябинска в Курчатовском районе города Челябинска" утверждена документация по планировке территории.

В соответствии с указанной документацией по планировке территории в границах земельного участка с кадастровым номером 74:36:0714001:20513 предусмотрено размещение объектов бытового обслуживания не требующих устройство санитарных разрывов, предприятий торговли площадью застройки - 500 кв. м, общей площадью объекта - 467 кв. м, этажностью - 1.

Согласно представленной проектной документации, выполненной обществом с ограниченной ответственностью "ИнфорМА" (шифр проекта: 09- П-2020), предусмотрена реконструкция существующего здания социально-бытового обслуживания в два этапа, а именно: первый этап предусматривает расширение первого этажа путем пристроя, второй этап предусматривает надстрой второго этажа.

Согласно проектной документации в рамках первого этапа реконструкции площадь застройки реконструируемого объекта составит 686,95 кв. м, общая площадь объекта - 605,34 кв. м, в рамках второго этапа реконструкции объекта площадь застройки реконструируемого объекта составит 698,95 кв. м, общая площадь объекта - 1222,24 кв. м, количество этажей - 2, что не соответствует параметрам объекта, установленным в документации по планировке территории, то есть требованиям к строительству, установленным на дату выдачи предоставленного для получения разрешения на строительства (реконструкцию) градостроительного плана земельного участка от 05.08.2020 N RU74315000- 0000000010517.

Полагая, что оспариваемый отказ в выдаче разрешения на строительство является незаконным и нарушает права и законные интересы предпринимателей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, предприниматели обратились в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что предприниматели не доказали факта нарушения их прав и охраняемых законом интересов в области экономической деятельности оспариваемым отказом, который соответствует закону, принят уполномоченным органом в предусмотренной законом форме и без нарушения процедуры принятия.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке, предусмотренном статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Заявитель обратился в суд с требованиями в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматриваются споры публично-правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношениях власти и подчинения. При этом суд проверяет законность акта или действий органа, наделенного властными полномочиями.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснений, содержащихся в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие 2-х условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Положениями части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрена обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, для признания незаконным решения органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие в совокупности двух условий: противоречие оспариваемого решения требованиям законодательства, действовавшего в месте и на момент его совершения, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы с приложением соответствующих документов, предусмотренных данной нормой (в частности, градостроительного плана земельного участка, материалов проектной документации, положительного заключения экспертизы проектной документации, копии свидетельства об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение, разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства).

В соответствии с частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение семи дней проводит проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению, проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство в том числе является отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 данной статьи, или несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Частью 14 названной статьи установлено, что отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке.

В силу пункта 1 статьи 36 Устава города Челябинска Администрация является исполнительно-распорядительным органом города Челябинска, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения города Челябинска и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Челябинска федеральными законами и законами Челябинской области. Администрация осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами Челябинской области, Уставом, Регламентом, иными муниципальными правовыми актами города Челябинска (пункт 2 статьи 36 Устава города Челябинска).

Согласно подпункту 28 пункта 5 статьи 36 Устава города Челябинска Администрация, в том числе, выдает разрешения на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории города Челябинска, разрабатывает местные нормативы градостроительного проектирования города Челябинска, осуществляет ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории города Челябинска.

Как установлено судами и следует из материалов дела, предпринимателям на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 74:36:0714001:20513, адрес: Челябинская область, г. Челябинск, р-н Курчатовский, Краснопольская площадка, мкр. N 50, площадь 1615 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения (участок под объект социально-бытового обслуживания населения, не требующего устройства санитарных разрывов).

На указанном земельном участке построен объект капитального строительства - одноэтажное здание "объект социально-бытового обслуживания населения", кадастровый номер 74:36:0714001:20823, дата постановки на кадастровый учет 28.11.2017, адрес: Челябинская область, г. Челябинск, Курчатовский район, ул. Александра Шмакова, 35, площадь 446,6 кв. м.

Администрацией на основании заявления предпринимателей от 24.07.2020 N 4837 для земельного участка с кадастровым номером 74:36:0714001:20513 выдан градостроительный план 05.08.2020 RU74315000-0000000010517, в соответствии с которым указанный земельный участок с позиций видов разрешенного использования отнесен к зоне В.2.2 (зоны многоквартирных домов от 9 этажей и выше), установлен градостроительный регламент. При этом действующий градостроительный регламент в отношении спорного земельного участка не устанавливает предельные показатели высотности зданий на спорном объекте капитального строительства в 1 этаж.

Между тем в данном градостроительным плане относительно предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства имеется ссылка на документацию по планировке территории, в том числе, этажность (1 этаж) и площадь застройки (500 кв. м), в чертеже градостроительного плана обозначены границы, устанавливаемые с учетом минимальных отступов от границ земельного участка, в пределах которых разрешено строительство объекта капитального строительства.

Из представленной в материалы дела проектной документации по реконструкции спорного объекта капитального строительства, разработанной обществом с ограниченной ответственностью Институт "ИнформМА" (шифр проекта: 09-П-2020), следует, что проектом предусматривается реконструкция существующего здания социально-бытового обслуживания в два этапа, а именно: первый этап предусматривает расширение первого этажа путем пристроя с увеличением площади застройки до 605,34 кв. м, второй этап предусматривает надстрой второго этажа (общая площадь двухэтажного здания - 1222,24 кв. м). Согласно вышеуказанной проектной документации в рамках первого этапа реконструкции площадь застройки реконструируемого объекта составит 686,95 кв. м, общая площадь объекта - 605,34 кв. м, в рамках второго этапа реконструкции объекта площадь застройки реконструируемого объекта составит 698,95 кв. м, общая площадь объекта - 1222,24 кв. м, количество этажей - 2.

Таким образом, суды пришли к правильному выводу о том, что представленная предпринимателями проектная документация на реконструкцию спорного объекта капитального строительства свидетельствует о несоответствии реконструируемого спорного объекта капитального строительства параметрам объекта, установленным в указанной документации по планировке территории, то есть требованиям к строительству, установленным на дату выдачи предоставленного для получения разрешения на строительства (реконструкцию) градостроительного плана земельного участка от 05.08.2020 N RU74315000-0000000010517, в части этажности (два вместо одного) и общей площади застройки земельного участка (605,34 кв. м вместо 500 кв. м).

Кроме того, суд апелляционной инстанции, отклоняя ссылку предпринимателей на то, что для размещения заявленного объекта капитального строительства, подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется, обоснованно указал следующее.

Из системного толкования положений пункта 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 2 части 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 1, пункта 4 части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует обязанность субъектов градостроительной деятельности осуществлять свою деятельность в соответствии с принятыми документами территориального планирования, градостроительного зонирования, документацией по планировке территорий.

Кроме того, руководствуясь частью 1 статьи 9, статьей 18, часть 1 статьей 26, статьей 41, статьей 41.1, пунктом 2 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суды пришли к правильному выводу о том, что документация по планировке территории не должна противоречить правилам землепользования и застройки, градостроительным регламентам, но может конкретизировать требования к строительству, изложенные в них, в том числе, устанавливая конкретные характеристики объектов капитального строительства в пределах конкретной территориальной зоны.

Суды первой и апелляционной инстанций также отметили, что установленные документацией по планировке территории (проектом планировки и проектом межевания) требования о параметрах застройки территории и характеристиках объектов капитального строительства, являются безусловными градостроительными ограничениями, обязательными к исполнению при проектировании и строительстве объектов капитального строительства.

Указанное обстоятельство подтверждается частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающей требование о соответствии проектной документации требованиям, установленным градостроительном регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории. При этом, по смыслу данной нормы указание на исключение из соответствующего числа подлежащих применению случаев, когда в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется, не может толковаться расширительно и предполагает, что если для конкретной территории в установленном порядке разработан и утвержден проект планировки, то указанный проект подлежит учету при рассмотрении вопроса о выдаче разрешения на строительство. Положения данной нормы не устанавливают, что документы по планировке территории в случаях, когда ее составление не является обязательным, не могут быть разработаны и утверждены.

Согласно части 1 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженернотехнического обеспечения (часть 2 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, суды пришли к правильному выводу о том, что градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона), применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

С учетом изложенного, суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Ссылка заявителей жалобы на неправильное применение судом первой инстанции частей 1, 2, 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, утратившей силу, отклоняется судом кассационной инстанции. Указанный довод был предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и обоснованно им отклонен, поскольку указанное обстоятельство не привело к принятию неправильного решения.

Утверждение заявителей о том, что для выдачи разрешения на строительство не требуется подготовка проектной документации, отклоняется судом кассационной инстанции, поскольку основан на неправильном применении норм материального права.

Довод предпринимателей о том, что суды необоснованно не применили часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не принимает. Указанный довод также был предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и обоснованно им отклонен, как основанный на неправильном толковании данной нормы материального права.

Судом округа также не принимается ссылка заявителей на отсутствие в отказе Администрации указания на то, каким требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства не соответствуют представленные застройщиком документы, поскольку основания отказа изложены со ссылками на нормы права и градостроительную документацию. Довод предпринимателей о нарушении требования об обязательном опубликовании утвержденной документации по планировке территории, утвержденной Постановлением Администрации города Челябинска от 21.05.2018 N 203-п не, судом кассационной инстанции отклоняется, поскольку предприниматели в апелляционной жалобе сами указали на факт опубликования указанного акта с имеющимися материалами.

Кроме того, судом округа отклоняется ссылка заявителей на два градостроительных плана, которые могут быть использованы для получения разрешения для строительства, поскольку судами установлено, что градостроительный план от 26.04.2017 N RU74315000-0000000006736 также содержит аналогичные ограничения.

Все доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, по существу повторяют доводы, изложенные в апелляционной жалобе, были предметом исследования в судах первой и апелляционной инстанции, не свидетельствуют о нарушении судами норм права и сводятся лишь к переоценке имеющихся в деле доказательств и сделанных на их основании выводов судов, полномочий для которой у суда кассационной инстанции не имеется (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судом установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм материального или процессуального права, влекущих отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.03.2021 по делу N А76-46194/2020 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2021 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуальных предпринимателей Чевеленкова Владислава Борисовича, Градобоева Дмитрия Сергеевича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.В. Сулейменова

Судьи

И.А. Краснобаева С.В. Лазарев