Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22 апреля 2010 г. N Ф09-2707/10 по делу N А76-40396/2009

Екатеринбург

22 апреля 2010 г.

Дело N А76-40396/2009-58-804/34

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Черкезова Е.О.,

судей Лукьянова В.А., Василенко С.Н.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу прокурора Челябинской области (далее - прокурор) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 01.02.2010 по делу N А76-40396/2009-58-804/34.

В судебном заседании приняли участие представители:

прокурора - Васильева М.А. (удостоверение серии ТО N 085362);

Челябинской городской Думы - Мейлах Э.В. (доверенность от 07.10.2009 N ГД 1-12-984).

Представители иных лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещенных надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

От Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области поступило письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителей. Ходатайство удовлетворено в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Прокурор обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействующими п. 4 раздела 1, п. 23 раздела 3, раздела 5 Порядка оформления документов для предоставления земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных некапитальных стационарных объектов на территории города Челябинска (далее - Порядок оформления документов), утвержденного решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 26.05.2009 N 3/10.

Третьи лица: Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области, администрация г. Челябинска, Главное управление архитектуры и градостроительства г. Челябинска.

Определением суда от 25.01.2010 (судьи Мрез И.В., Забутырина Л.В., Костылева И.В.) производство по делу в части признания недействующими п. 4 раздела 1, п. 23 раздела 3 Порядка оформления документов прекращено в связи с отказом прокурора от заявленных требований в названной части.

Решением суда от 01.02.2010 (судьи Мрез И.В., Забутырина Л.В., Костылева И.В.) в удовлетворении заявленных требований о признании недействующим раздела 5 Порядка оформления документов отказано.

В кассационной жалобе прокурор просит указанный судебный акт отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение судом положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ), Устава города Челябинска, Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Кроме того, прокурор ссылается на наличие в данном случае нарушений прав и законных интересов хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 26.05.2009 N 3/10 утвержден Порядок оформления документов.

Названное решение Челябинской городской Думы четвертого созыва от 26.05.2009 N 3/10 опубликовано в газете "Вечерний Челябинск" 02.06.2009.

Разделом 5 Порядка оформления документов регламентирована процедура выдачи аттестата временного некапитального стационарного объекта.

Согласно п. 49, 50 раздела 5 Порядка оформления документов аттестатом временного некапитального стационарного объекта является документ, подтверждающий соответствие размещенного временного некапитального стационарного объекта эскизному проекту, местоположению и границам занимаемого земельного участка, предоставленного Администрацией города по договору аренды. Вопрос выдачи аттестата временного некапитального стационарного объекта решается должностным лицом Администрации города Челябинска, действующим в пределах компетенции, установленной муниципальным правовым актом Администрации города Челябинска, с участием представителей ГУАиГ и КУИиЗО г. Челябинска и главы администрации соответствующего района в городе.

Челябинский природоохранный прокурор направил в адрес главы г. Челябинска представление об устранении нарушений федерального законодательства от 16.06.2009 N 7-51-2009, согласно которому 5-й раздел Порядка оформления документов не соответствует санитарным нормам и требованиям федерального законодательства, подменяет компетенцию уполномоченных государственных надзорных органов в части определения соответствия предполагаемого использования земель санитарным, экологическим нормам в зонах с особыми условиями использования, водоохранных, санитарно-защитных зонах различных объектов, в охранных зонах памятников природы и др.

Администрация г. Челябинска письмом от 02.07.2009 сообщила Челябинскому природоохранному прокурору о том, что аттестат не направлен на определение соответствия предполагаемого использования земель санитарным, экологическим нормам в зонах с особыми условиями использования, водоохранных, санитарно-защитных зонах различных объектов, в охранных зонах памятников природы и др. При оценке этого документа необходимо исходить из буквального толкования его содержания.

Считая, что раздел 5 Порядка оформления документов требованиям действующего законодательства Российской Федерации не соответствует, нарушает права и законные интересы Российской Федерации, муниципального образования, хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, прокурор обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из соответствия оспариваемого раздела 5 Порядка оформления документов требованиям действующего законодательства Российской Федерации, а также отсутствия нарушений прав и законных интересов хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Выводы суда являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

Согласно ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных названным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания нормативного правового акта недействующим необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 1, 4 ст. 2 Земельного кодекса земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать названному Кодексу. На основании и во исполнение названного Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Частью 2 ст. 11 Земельного кодекса предусмотрено, что органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Частью 2 ст. 22 Земельного кодекса предусмотрено, что земельные участки, за исключением указанных в п. 4 ст. 27 названного Кодекса, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и названным Кодексом.

На основании ч. 1 ст. 28 Земельного кодекса земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 20 названного Кодекса, и гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 24 названного Кодекса.

В соответствии со ст. 29 Земельного кодекса предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9, 10 и 11 названного Кодекса.

Согласно п. 1.1 ст. 17 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ по вопросам, отнесенным в соответствии со ст. 14, 15 и 16 названного Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

Из содержания ст. 16 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ следует, что к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

В силу п. 10 ст. 35 Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится, в частности, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

На основании ст. 24 Устава г. Челябинска в структуру органов местного самоуправления города Челябинска входит, в том числе представительный орган муниципального образования - Челябинская городская Дума.

Из содержания ст. 25, 26, 33 Устава г. Челябинска следует, что Челябинская городская Дума наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации, Челябинской области и названным Уставом. В компетенции городской Думы находится, в частности, принятие муниципальных правовых актов по вопросам местного значения городского округа. Городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции, принимает муниципальные правовые акты в форме решений.

Статьей 4.2.2 Положения о правовых актах Челябинской городской Думы и главы города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы третьего созыва от 12.06.2005 N 4/2 (действовавшего на момент вынесения Порядка оформления документов) предусмотрено, что действие правовых актов городского самоуправления распространяется на деятельность расположенных на территории города предприятий, учреждений и организаций, независимо от организационно-правовых форм, их должностных лиц, а также органов городского самоуправления и граждан.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что решением Челябинской городской Думы четвертого созыва от 26.05.2009 N 3/10 утвержден Порядок оформления документов.

Разделом 5 Порядка оформления документов регламентирована процедура выдачи аттестата временного некапитального стационарного объекта.

Из содержания п. 3 Порядка оформления документов следует, что временными некапитальными стационарными объектами являются строения и сооружения (площадки), перемещение которых возможно без несоразмерного ущерба их назначению, возведенные (размещенные, оборудованные) на срок, определенный договором аренды земельного участка, по истечении которого владелец временного некапитального стационарного объекта обязан их демонтировать (разобрать, снести), освободить занимаемый участок, восстановить нарушенное благоустройство, сдать земельный участок по акту приема-передачи арендодателю либо продлить срок действия договора аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного некапитального стационарного объекта. Временные некапитальные стационарные объекты не являются объектами недвижимого имущества, государственная регистрация прав на них не предусмотрена. При размещении временных некапитальных стационарных объектов не предусмотрено устройство заглубленных фундаментов и подземных помещений, допускается прокладка инженерных сетей.

Суд на основании правового анализа содержания оспариваемого раздела 5 Порядка оформления документов пришел к обоснованному выводу о том, что выдача аттестата в данном случае не направлена на определение соответствия предполагаемого использования земель санитарным, экологическим нормам и, следовательно, не может подменять надзорные функции государственных органов власти, поскольку основной целью его выдачи является установление соответствия размещенного временного некапитального стационарного объекта эскизному проекту, местоположению и границам занимаемого земельного участка, предоставленного администрацией города Челябинска по договору аренды.

Таким образом, суд, правильно применив указанные выше нормы права, а также с учетом установленных по делу фактических обстоятельств пришел к правомерным выводами о том, что оспариваемый раздел 5 Порядка оформления документов вынесен Челябинской городской Думой в пределах предоставленных ей действующим законодательством полномочий. Положения раздела 5 Порядка оформления документов требованиям действующего законодательства Российской Федерации соответствуют.

Суд, оценив в порядке, предусмотренном ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положения п. 55 раздела 6, раздела 5 и иных разделов Порядка оформления документов в их совокупности, обоснованно отклонил ссылку прокурора на п. 55 раздела 6 Порядка оформления документов, согласно которому в случае неразмещения временного некапитального стационарного объекта на предоставленном согласно договору аренды земельном участке и неполучения аттестата временного некапитального стационарного объекта по истечении трех месяцев со дня принятия земельного участка по акту приема-передачи, договор аренды земельного участка объекта на территории города Челябинска подлежит расторжению по требованию Администрации города Челябинска.

При этом суд отметил, что установке временного стационарного объекта должно предшествовать заключение договора аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации такого объекта. При этом неполучение аттестата временного некапитального стационарного объекта является, в свою очередь, следствием заключения договора аренды и самого факта размещения временного некапитального стационарного объекта на предоставленном согласно договору аренды земельном участке. Следовательно, именно факт неразмещения временного некапитального стационарного объекта на предоставленном согласно договору аренды земельном участке и, как следствие, невыдача аттестата (который подтверждает лишь факт соответствия размещения) может повлечь (с учетом положений ст. 46 Земельного кодекса) расторжение договора аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного некапитального стационарного объекта на территории города Челябинска по требованию администрации города Челябинска.

Суд также при рассмотрении спора по существу пришел к обоснованному выводу об отсутствии в данном случае нарушений прав и законных интересов хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах выводы суда об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных прокурором требований и признания недействующим раздела 5 Порядка оформления документов являются правильными.

Доводы прокурора, изложенные в кассационной жалобе, подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 01.02.2010 по делу N А76-40396/2009-58-804/34 оставить без изменения, кассационную жалобу прокурора Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.О. Черкезов

Судьи

В.А. Лукьянов С.Н. Василенко