Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 21 декабря 2021 г. N Ф09-9591/21 по делу N А07-35638/2019

Екатеринбург

21 декабря 2021 г.

Дело N А07-35638/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 21 декабря 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 декабря 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д.В.,

судей Кравцовой Е.А., Сухановой Н.Н.

при ведении протокола помощником судьи Кармацкой О.Л. рассмотрел в судебном заседании с помощью средств видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Башкортостан кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, УФК по РБ, Казначейство) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 01.06.2021 по делу N А07-35638/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2021 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Министерства строительства и архитектуры Республики Башкортостан - Хазиева Э.М. (доверенность от 10.01.2021);

Казначейства - Фархутдинов Р.К. (доверенность от 17.12.2018);

Министерства семьи, труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан (далее - Минсемьи РБ, третье лицо) - Кучерявенко А.Р. (доверенность от 23.04.2021).

Государственный комитет по строительству и архитектуре Республики Башкортостан (далее также - заявитель, Госстрой РБ) обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республике Башкортостан (далее также - заинтересованное лицо, УФК по РБ, Казначейство) о признании представления УФК по РБ от 15.10.2019 N б/н не соответствующим бюджетному законодательству.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Минсемьи РБ.

Определением от 28.12.2020 Арбитражный суд Республики Башкортостан произвел процессуальное правопреемство и заменил заявителя по делу - Госстрой РБ на его правопреемника Министерство строительства и архитектуры Республики Башкортостан (далее - Минстрой РБ).

Решением суда первой инстанции от 01.06.2021 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2021 решение суда оставлено в силе.

В кассационной жалобе заявитель указывает на то, что при направлении Госстроем РБ заявок в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на предоставление субвенций из федерального бюджета на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан допущено завышение запрашиваемой суммы субвенции в 2018 и 2019 гг., а также представлены недостоверные отчеты о расходах бюджета Республики Башкортостан по состоянию на 01.01.2018 и 01.01.2019 в Минстрой РФ. Представление законно и обоснованно. В действиях должностного лица судом общей юрисдикции установлен состав административного правонарушения.

Министерство с кассационной жалобой не согласно, судебные акты считает законными и обоснованными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

В силу ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Изучив доводы заявителя жалобы, суд кассационной инстанции усматривает основания для отмены решения и постановления судов.

Как следует из материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Республике Башкортостан в соответствии с приказом УФК по РБ от 19.04.2019 N 159 "О назначении плановой выездной проверки", в период с 25.04.2019 по 22.05.2019 в отношении Государственного комитета Республики Башкортостан по строительству и архитектуре проведена плановая проверка предоставления и использования субвенций, предоставленных из федерального бюджета на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2008 N 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов" в рамках подпрограммы "Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" (идентификатор контрольного мероприятия: 2019-ПВ.046.1010-0100.036.).

По результатам проверки УФК по РБ в адрес Госстроя РБ направлено Представление от 18.07.2019 N 0100-21-06/5118, в котором указано, что при направлении Госстроем РБ заявок в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой РФ) на предоставление субвенций из федерального бюджета на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан допущено завышение запрашиваемой суммы субвенции в 2018 и 2019 гг., а также представлены недостоверные отчеты о расходах бюджета Республики Башкортостан по состоянию на 01.01.2018 и 01.01.2019 в Минстрой РФ.

Госстрой РБ, не согласившись с указанным Представлением, обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды пришли к выводу о том, что факты нарушений условий и порядка предоставления межбюджетных трансфертов не подтверждены, действия Госстроя РБ, нарушающие нормативные правовые акты не установлены, вина Госстроя РБ не доказана, в связи с чем оспариваемое представление УФК по РБ не соответствует нормам действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этом, судом оцениваются на соответствие закону лишь те выводы, которые были положены в основу обжалуемого ненормативного правового акта, поскольку при рассмотрении дела в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации проверяется вопрос о законности конкретного ненормативного правового акта, а не спорная ситуация в целом.

В соответствии с пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

На основании пунктов 1, 2 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В силу пункта 3 статьи 269.2 БК РФ порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила). На момент спорных правоотношений Правила действовали в редакции N 4 от 27.08.2016.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 Правил Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно пункту 48 Правил проведение выездной проверки (ревизии) состоит в осуществлении соответствующих контрольных действий в отношении объекта контроля по месту нахождения объекта контроля и оформлении акта выездной проверки.

В силу пункта 62 Правил по результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, который должен быть подписан течение 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий.

В соответствии с пунктами 66, 67 Правил акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 50 дней со дня подписания акта.

По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

На основании пункта 68 Правил при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта "а" и подпунктом "в" пункта 6 указанных Правил, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Согласно статье 6 БК РФ межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Федеральный закон N 5-ФЗ) предусмотрены меры социальной поддержки в отношении ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, в том числе обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем, которое осуществляется в соответствии с положениями статьи 23.2 названного закона.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 23.2 Федерального закона N 5-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки, в том числе по обеспечению жильем в соответствии со статьями 14, 15, 17 - 19 и 21 Федерального закона N 5-ФЗ категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и средства на реализацию передаваемых полномочий предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций.

В соответствии с пунктом 3 статьи 23.2 Федерального закона N 5-ФЗ объем субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, предусмотренных на реализацию переданных полномочий по обеспечению жильем инвалидов и участников Великой Отечественной войны, определяется исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; общей площади жилья 36 квадратных метров и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2005 N 614 утверждены Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, которые определяют порядок предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях реализации мер социальной поддержки по обеспечению жильем в соответствии с Федеральным законом N 5-ФЗ граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005, а также вставших на учет ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны (далее - Правила).

Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 15.09.2011 N 322 (далее - Постановление N 322) утвержден Порядок предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, за счет средств федерального бюджета. Пунктом 2 указанного постановления Госстрой РБ определен государственным заказчиком и главным распорядителем средств на осуществление государственных полномочий Российской Федерации по обеспечению жилыми помещениями членов семей погибших (умерших) участников Великой Отечественной войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Как следует из материалов дела, в порядке, установленном указанными выше нормами и на основании Приказа УФК по РБ от 19.04.2019 N 159 "О назначении плановой выездной проверки", в период с 25.04.2019 по 22.05.2019 УФК по РБ в отношении Госстроя РБ проведена плановая проверка предоставления и использования субвенций, предоставленных из федерального бюджета на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2008 N 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов" в рамках подпрограммы "Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России" государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации".

В ходе проверки Госстроя РБ, УФК по РБ были выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно пункту 3 Правил предоставления субвенций, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2005 N 614 установлено, что субвенции предоставляются в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Минстрою России на цели, указанные в пункте 1 Правил, согласно заявке, представляемой органом государственной власти субъекта Российской Федерации по форме и в срок, которые установлены Минстроем России.

Правилами установлены сроки предоставления заявки для получения субвенций - до 20 января и до 20 июля текущего года по форме, утвержденной приказом Минстроя России N 1710/пр.

Как следует из материалов дела, в целях получения субвенции из федерального бюджета на выполнение переданных полномочий по обеспечению жильем ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны и выполнения социальных обязательств перед гражданами республики 18.01.2019 Госстроем РБ направлена заявка в Минстрой России за исх. N 16-01/9.

В заявке было указано количество ветеранов, инвалидов ВОВ, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников ВОВ, нуждающихся в улучшении жилищных условий и подлежащих обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2019 года - 228 человек.

Указанное количество граждан было рассчитано Госстроем РБ на основании утвержденных списков ветеранов ВОВ, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников ВОВ, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях (далее - Список ВОВ), предоставленных в Госстрой РБ Министерством семьи, труда и социальной защиты населения РБ (далее - Минсемьи РБ) в 2018 году.

Исходя из официальных данных Минсемьи РБ, предоставленных Госстрою РБ и количества граждан указанной категории реализовавших свое право на получение жилья в 2018 году был произведен расчет количества граждан, состоявших на учете на 1 января 2019 года (307+129-31-177 = 228).

307 человек - количество граждан в Списке ВОВ на 1 января 2018 года, 177 человек - количество граждан, получивших сертификаты в 2018 г., 129 человек поставлены на учет в качестве нуждающихся 2018 году по официальным спискам Минсемьи РБ.

31 человек снят с учета в качестве нуждающихся по официальным спискам Минсемьи РБ.

Признавая представление недействительным, суды исходили из того, что объем финансирования в 2019 году из федерального бюджета составил 252,3 млн. руб. (обеспечение 177 ветерана ВОВ) при необходимом объеме финансирования в размере 301,73 млн. руб.

Направление заявки Госстроем РБ на получение субвенции в 2019 году на реализацию переданных полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем с запрашиваемой суммой, обеспечивающей 228 человек, не привело к нарушению охраняемых общественных правоотношений, нарушению прав ветеранов и инвалидов ВОВ, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников ВОВ и к каким-либо неблагоприятным последствиям.

Кроме того, при рассмотрении настоящего спора судами принято во внимание то, что решением Кировского районного суда г. Уфы, оставленным без изменения Верховным судом Республики Башкортостан, постановление о назначении административного наказания N 21-18/2019-51 от 15.10.2019 в отношении должностного лица - заместителя председателя Госстроя РБ по части 3 статьи 15.15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) - отменено, производство по делу прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ.

Вместе с тем, судами не учтено следующее.

При формировании Заявки от 18.01.2019, направленной Государственным комитетом Республики Башкортостан по строительству и архитектуре в Минстрой России сопроводительным письмом от 18.01.2019 N 16-01/9, в расчете сумма запрашиваемых целевых субсидий на количество граждан - получателей мер социальной поддержки (количество ветеранов, инвалидов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий и подлежащих обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2018 года) завышена на сумму, запрашиваемых целевых субсидий на 17 человек (228 - 211).

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 18.05.2020 установлено, что судьей Кировского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан не дана надлежащая оценка тому, что являясь ответственным должностным лицом, Родин Е.В. при формировании на основании ежемесячных отчётов прошлого года и направлении в Минстрой России заявки от 18.01.2019, не проверил и не убедился в ее достоверности, своевременно не истребовал из Министерства семьи, труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан фактические сведения о количестве граждан данной категории, что привело к завышению запрашиваемого объема средств целевых субвенций на 25 248 060, 00 рублей (17 граждан), чем нарушен порядок и (или) условия предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов. Вместе с тем, состоявшееся судебное решение отменено быть не может, учитывая, что в рассматриваемом случае к моменту рассмотрения жалобы на указанный судебный акт истек установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ для данной категории дел в отношении должностных лиц срок давности привлечения к административной ответственности (прилагается).

Представление является мерой контрольного реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Оспариваемое представление внесено Казначейством в рамках предоставленных полномочий, направлено на прекращение и устранение выявленных нарушений, не ограничивает права заявителя и не возлагает на него не предусмотренную законодательством обязанность.

Суд кассационной инстанции отмечает, что оспариваемое представление является исполнимым, поскольку указанная в представлении формулировка оставляет за заявителем право выбора способа исполнения оспариваемого ненормативного правового акта, следовательно, в качестве исполнения оспариваемого представления в данном случае могут быть приняты меры, направленные на недопущение нарушения законодательства, фактически способы устранения определяются требованиями норм, которые были нарушены, что также исключает двоякое толкование представления.

При изложенных обстоятельствах, принимая во внимание, что в данной ситуации отсутствовала совокупность предусмотренных статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации условий, необходимых для признания представления недействительным, суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

С учетом изложенного и исходя из конкретных фактических обстоятельств дела, судебные акты подлежат отмене, кассационная жалоба - удовлетворению.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 01.06.2021 по делу N А07-35638/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2021 по тому же делу отменить.

В удовлетворении заявленных требований Государственного комитета по строительству и архитектуре Республики Башкортостан отказать.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Д.В. Жаворонков

Судьи

Е.А. Кравцова Н.Н. Суханова