Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 21 января 2022 г. N Ф09-10218/21 по делу N А60-11172/2021

Екатеринбург

21 января 2022 г.

Дело N А60-11172/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 18 января 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 января 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Вдовина Ю. В.,

судей Лукьянова В.А., Ященок Т.П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - управление, антимонопольный орган) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2021 по делу N А60-11172/2021 Арбитражного суда Свердловской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

управления - Дегтянников И.Н. (доверенность от 26.07.2021 N 225, диплом),

акционерного общества "Свердловская пригородная компания" (далее - заявитель, АО "СПК", общество) -

АО "СПК" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными решения антимонопольного органа от 16.12.2020 N 066/01/18.1-5118/2020 и предписания от 16.12.2020 N 066/01/18.1-5118/2020.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 16.06.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2021 решение суда отменено, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе управление просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, оставить в силе решение суда, настаивая на том, что требования о наличии у претендента штатных мойщиков-уборщиков не менее 50 человек на всем полигоне оказания услуг налагает дополнительные финансовые обязательства на участника закупки, не обоснован и не подтвержден расчетом, а установленный заказчиком показатель стоимости опыта работ не менее 30% начальной цены договора объективно является завышенным, с учетом того, что закупка осуществляется для субъектов малого и среднего предпринимательства, в связи с чем ограничивает круг потенциальных исполнителей по договору. По мнению антимонопольного органа, указанные действия заказчика нарушают положения пунктов 2, 9 части 10 статьи 4 Федерального закона N 223-ФЗ от 18.07.2011 "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках), а также в данных действиях заказчика содержатся признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Общество представило отзыв на кассационную жалобу, в котором просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать, отмечая, что обстоятельства дела установлены апелляционным судом полно и всесторонне, спор разрешен при полном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и с правильным применением норм материального и процессуального права.

При рассмотрении дела судами установлено, что по результатам рассмотрения жалобы ООО "Пригородные технологии" о нарушении заказчиком при проведении закупки на оказание услуг по влажной дезинфекции вагонов пригородных поездов в пунктах оборота по полигону СвЖД и ЮУЖД (извещение N 32009722015) требований Закона о закупках, антимонопольным органом принято решение от 16.12.2020 N 066/01/18.1-5118/2020, которым указанная жалоба признана обоснованной, в действиях заказчика в лице АО "СПК" выявлено нарушение пунктов 2, 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках, в действиях закупочной комиссии нарушений не выявлено.

Заказчику в лице АО "СПК", закупочной комиссии выдано предписание об устранении нарушений законодательства о закупках от 16.12.2020 N 066/01/18.1-5118/2020.

Не согласившись с указанными ненормативными актами управления, общество обратилось в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции не установил совокупности оснований для признания оспариваемых решения и предписания недействительными.

Суд апелляционной инстанции с такими выводами не согласился, отменил решение суда и удовлетворил заявленные обществом требования. По мнению апелляционной коллегии, антимонопольный орган не представил доказательств того, что заказчик, указав в закупочной документации спорные квалификационный требований к участникам закупки, необоснованно ограничил конкуренцию при реализации участниками закупки права на участие в конкурентных процедурах.

Изучив доводы подателя кассационной жалобы, проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Согласно части 1 статьи 198 и статье 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 1 части 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы: на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Из смысла части 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции следует, что по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений, принимает решение о выдаче предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.

Общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц установлены Законом о закупках.

В соответствии с части 1 статьи 2 Закон о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

В пунктах 2, 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках указано, что в документации о конкурентной закупке должны быть указаны требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в закупке, а также требования к участникам такой закупки.

Спорная закупка проведена в соответствии с Положением о закупке товаров, работ, услуг для нужд акционерного общества "Свердловская пригородная компания", утвержденным решением Совета директоров АО "СПК" (протокол от 31.10.2019 N 169) и размещенным в единой информационной системе в версии 13 от 15.04.2020.

Извещение N 32009722015 и закупочная документация на оказание услуг по влажной дезинфекции вагонов пригородных поездов в пунктах оборота по полигону СвЖД и ЮУЖД было размещено на официальном сайте в сети "Интернет" 25.11.2020.

Заказчиком в пункте 1.7.1 Части I закупочной документации установлены квалификационные требования к участникам закупки, в том числе:

наличие у претендента штатных мойщиков-уборщиков не менее 50 человек на всем полигоне оказания услуг (в подтверждение данного квалификационного требования участники, помимо таблицы по форме приложения N 1.3 о квалифицированном персонале, подписанное руководителем либо доверенным лицом Участника и заверенное печатью предприятия, прикладывают копии из штатного расписания и/или копии трудовых (гражданско-правовых) договоров на работников, предполагаемых для оказания соответствующей услуги по предмету аукциона. При заполнении формы приложения 1.3 к аукционной документации о квалифицированном персонале в графе "Иные требования, необходимые для подтверждения квалификации" дополнительно указывается полигон задействования потенциального работника. Например, Курганский участок, Челябинский участок, Тюменский участок и т.п.).

Участник должен иметь опыт по фактически оказанным услугам по предмету закупки, стоимость которых составляет не менее 30% (тридцати процентов) начальной (максимальной) цены договора (цены лота) без учета НДС. При этом учитывается стоимость всех оказанных участником закупки (с учетом правопреемственности) услуг (по выбору участника закупки) по предмету закупки.

В подтверждение опыта оказания услуг участник в составе заявки представляет: акты об оказании услуг, договоры оказания услуг (представляются все листы договоров со всеми приложениями), копии документов, подтверждающие правопреемство в случае предоставления в подтверждение опыта договоров, заключаемых иными лицами, не являющимися участниками закупки (договор о правопреемстве организации, передаточный акт и др.).

Исследовав и оценив положения закупочной документации, комиссия антимонопольного органа пришла к выводам, что требование о подтверждении наличия у претендента штатных мойщиков-уборщиков не менее 50 человек на всем полигоне оказания услуг является избыточным, поскольку отсутствие достаточного количества работников организации не является подтверждением невозможности надлежащего исполнения обязательств по договору, заключенному по результатам аукциона, при этом такое требование налагает дополнительные финансовые обязательства на участника закупки для целей принятия участия в закупке. В случае установления исполнителем по договору факта невозможности исполнения условий договора с имеющейся численностью сотрудников, хозяйствующий субъект, исполняющий требования договора, вправе принять на работу необходимый персонал; доказательств необходимости заказчику при исполнении договора наличия у претендента штатных мойщиков-уборщиков не менее 50 человек на всем полигоне оказания услуг не представлено. Кроме того, установив, что начальная (максимальная) цена договора 22 282 619,52 руб., исходя из требований документации, участник в подтверждение своего опыта обязан представить исполненные контракты на сумму не менее 6 684 785,856 руб., комиссия заключила, что показатель стоимости опыта работ не менее 30% начальной (максимальной) цены договора (цены лота) объективно является завышенным, с учетом того, что закупка осуществляется для субъектов малого и среднего предпринимательства, в связи с чем ограничивает круг потенциальных исполнителей по договору.

Вместе с тем, делая вывод о наличии в действиях заказчика нарушений положений пунктов 2, 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках, ни антимонопольным органом, ни судом первой инстанции не учтено следующее.

В силу пункта 3 части 1 статьи 3 Закона о закупках к числу принципов, которыми должны руководствоваться заказчики при закупке товаров, работ, услуг, относится целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика.

На основании части 2 статьи 2 Закона о закупках основным документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика является положение о закупке, которое должно содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Выигравшим открытый конкурс (торги) признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, установленным заказчиком в конкурсной документации на основании положения о закупке.

С учетом указанных норм права, суд апелляционной инстанции верно заключил, что заказчикам предоставлено право сформировать свою систему закупок в зависимости от особенностей осуществления деятельности, установив при необходимости дополнительные требования к участникам закупки. Данное право согласуется с целями и задачами Закона о закупках, направленного в первую очередь на выявление в результате закупочных процедур лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, удовлетворения потребности заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 27.04.2021 N 305-ЭС20-24221, от 31.07.2017 N 305-КГ17-2243, от 20.07.2017 N 305-КГ17-3423).

Таким образом, целесообразность установления в закупочной документации тех или иных требований к участникам, критериев оценки поступающих от участников предложений, не может выступать в качестве самостоятельного предмета оценки антимонопольного органа. Само по себе несогласие антимонопольного органа с условиями закупочной документации по мотиву предпочтительности установления иных условий (критериев оценки) не может служить основанием для вывода о наличии нарушений в действиях заказчика и для вмешательства антимонопольного органа в закупочную деятельность заказчика.

Требования Закона о закупках об экономически эффективном расходовании денежных средств и сокращении издержек заказчика при осуществлении закупок предполагают, что при приобретении товаров, работ, услуг заказчик стремится минимизировать свои издержки при сохранении требуемого уровня качества, то есть обеспечивает необходимый ему баланс между экономичностью и результативностью закупки.

Кроме того, согласно позиции, изложенной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 02.10.2017 N 309-КГ17-7502, является недопустимым вмешательство кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

При изложенных обстоятельствах, апелляционная коллегия пришла к правильному выводу о том, что заказчик вправе устанавливать дополнительные требования к участникам самостоятельно, установление в закупочной документации максимально конкретных и четких критериев допуска заявок направлено на обеспечение справедливости и равноправия участников закупки и недопустимости субъективного правоусмотрения заказчика при разрешении вопроса о допуске заявки к участию в закупке.

В пункте 4 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018, указано, что использование заказчиком оценочных критериев выбора поставщика не является нарушением, если эти критерии носят измеряемый характер и соответствие участника закупки названным критериям может быть установлено объективно.

Следует учитывать, что потребности заказчика являются определяющим фактором при установлении им соответствующих требований. Само по себе установление заказчиком указанных критериев не приводит к необоснованному ограничению участников закупки и не влияет на развитие конкуренции.

Апелляционным судом установлено, что при рассмотрении дела в антимонопольном органе заказчик указывал на то, что в рассматриваемом случае согласно техническому заданию (приложение N 1.1 к аукционной документации) цель работ: поддержание санитарно-гигиенического состояния подвижного состава, находящегося в пользовании АО "СПК", недопущение распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19; объем работ - 103 707 вагонов на Свердловском полигоне и 75 529 вагонов на Южно-Уральском полигоне обслуживания АО "СПК".

Помимо данного, не были рассмотрены и оценены антимонопольным органом доводы заказчика о том, что дополнительные требования к участникам закупки, свидетельствующие об опыте работы на рынке, направленные на потенциальную предсказуемость надлежащей выполнимости закупки, не нарушают принцип равенства, установленного пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках, поскольку эти критерии в равной степени применимы ко всем участникам закупки; требование о наличии опыта работ у претендента и штатных мойщиков-уборщиков не менее 50 человек на всем полигоне оказания услуг установлено в целях исключения риска ненадлежащего исполнения договора, своевременного удовлетворения потребностей заказчика.

Кроме того, как отмечено судом апелляционной инстанции, заявитель жалобы в антимонопольный орган (ООО "Пригородные технологии") с 2011 года являлось контрагентом АО "СПК" по договорам по предоставлению услуг, в том числе и по данной категории, был допущен и участвовал в аукционе, однако проиграл в нем другому участнику по критерию "Лучшее ценовое предложение".

На основании изложенного, руководствуясь приведенными правовыми позициями Верховного Суда РФ, исходя из обстоятельств рассматриваемого дела, учитывая предмет закупки, объем подлежащих выполнению работ и специфику деятельности АО "СПК", как организации, осуществляющей пассажирские перевозки на железнодорожном транспорте, апелляционная коллегия пришла к выводу, что установление таких квалификационных требований к участникам закупки как наличие штатных мойщиков-уборщиков не менее 50 человек и опыта не менее 30% начальной (максимальной) цены контракта обусловлено реальными потребностями заказчика, предоставляет ему дополнительные гарантии выполнения победителем закупки обязательств по контракту и такие действия заказчика не могут рассматриваться в качестве ограничивающих конкуренцию.

Указанные выводы суда апелляционной инстанции являются правильными, соответствуют действующему законодательству и материалам дела, оснований для их переоценки суд округа не усматривает.

Довод управления о том, что требование о наличии опыта не менее 30% начальной (максимальной) цены договора существенно ограничивает конкуренцию и снижает круг потенциальных участников закупки, оценен апелляционным судом и обоснованно отклонен. Так, судом указано, что из пункта 6 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Закона N 223-ФЗ, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018, следует, что уменьшение числа участников закупки в результате предъявления к ним требований само по себе не является нарушением принципа равноправия, если такие требования предоставляют заказчику дополнительные гарантии выполнения победителем закупки своих обязательств и не направлены на установление преимуществ отдельным лицам либо на необоснованное ограничение конкуренции. Таким образом, невозможность участия в закупке отдельных хозяйствующих субъектов, не отвечающих предъявленным заказчиком требованиям, не означает, что действия заказчика повлекли необоснованное ограничение конкуренции.

Как указано выше, в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту и обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, возлагается на орган, который принял акт. Вместе с тем, в рассматриваемом дела антимонопольным органом не доказано, что включение заказчиком в закупочную документацию дополнительных спорных требований нарушает антимонопольного законодательства, привело к необоснованному ограничению конкуренции и созданию неоправданных барьеров хозяйствующим субъектам при реализации ими права на участие в конкурентных процедурах закупки.

Заказчик же, напротив, обосновал необходимость и целесообразность установления в закупочной документации рассматриваемых квалификационных требований, обеспечивающих выявление наиболее выгодного предложения участника, и позволяющих избежать существенных убытков заказчика, связанных с неисполнением или некачественным исполнением победителем своих обязательств по договору.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции правомерно отменил решение суда и обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Доводы управления, изложенные в кассационной жалобе, не подтверждают неправильного применения апелляционным судом норм материального и процессуального права, являлись предметом рассмотрения суда, им дана надлежащая правовая оценка, основания для непринятия которой у суда кассационной инстанции отсутствуют. Обозначенные в жалобе доводы фактически сводятся к несогласию с оценкой доказательств и обстоятельств по делу, в связи с чем не могут быть приняты судом округа в силу полномочий, установленных статьей 286, частью 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2021 по делу N А60-11172/2021 Арбитражного суда Свердловской области оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Ю.В. Вдовин

Судьи

В.А. Лукьянов Т.П. Ященок