Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 22 апреля 2022 г. N Ф09-1783/22 по делу N А07-4716/2021

Екатеринбург

22 апреля 2022 г.

Дело N А07-4716/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 апреля 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т.П.,

судей Черкезова Е.О., Вдовина Ю.В.,

в судебном заседании кассационную жалобу Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан (далее - администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 29.10.2021 по делу N А07-4716/2021 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2022 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании с использованием системы веб-конференции приняли участие представители:

администрации - Кузнецова Л.А. (доверенность от 03.03.2022 N 01-05-00594/13, паспорт, диплом), Юрина Н.С. доверенность от 11.02.2022 N 01-05-00399/13, паспорт, диплом);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - управление, антимонопольный орган) - Зотова Д.С. (доверенность от 11.01.2022 N 13, диплом, паспорт).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания управления от 29.12.2020 N 002/01/15- 845/2020.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Регион-Авто", индивидуальный предприниматель Искалина В.Я., Некоммерческая организация "Ассоциация пассажирских перевозчиков", общество с ограниченной ответственностью "Альянс "СКД", индивидуальный предприниматель Батырова Ф.Ф., Садартинов Ильдар Ханифович, Государственное унитарное предприятие "Башавтотранс", Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Башкортостан.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 29.10.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2022 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит названные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное толкование судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Заявитель в кассационной жалобе настаивает на том, что все действия администрации по установлению, изменению и отмене маршрутов муниципальных перевозок осуществлялись на основании и в порядке, предусмотренном действующими нормативно-правовыми актами. Отмечает, что Документ планирования регулярных перевозок является следствием проведения большого объема аналитических работ по определению состояния, проблем транспортной системы и путей их решения, указывая на то, все действия по установлению, изменению и отмене маршрутов регулярных перевозок, предусмотренные Комплексным планом направлены на исполнение муниципальным органом исполнительной власти функций по обеспечению населения транспортными услугами, соответственно, не подразумевают ограничения конкуренции в пользу отдельных перевозчиков. При оптимизации транспортной системы заявителем не отдавались предпочтения отдельным перевозчикам, поскольку согласно Документу планирования отмене подлежат не только маршруты, обсуживающиеся частными перевозчиками, но и маршруты ГУП "Башавтотранс" (N 17с, 226, 290). Указывает на то, что правовой базой для принятия решения об установлении, изменении или отмене маршрутов являются: 1) Документ планирования регулярных перевозок, утвержденный постановлением Администрации ГО г. Уфа РБ от 21.01.2019 N 77, определяющий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок; 2) Положение о порядке установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов, утвержденное решением Совета ГО г. Уфа РБ N 58/2; 3) Положение о межведомственной городской комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения на территории ГО г. Уфа РБ, утвержденное постановлением Администрации ГО г. Уфа РБ от 14.03.2016 N 294, согласно которому на обсуждение комиссии выносятся вопросы об установлении, изменении, отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок. Считает, что все нормативные правовые акты приняты заявителем в рамках компетенции, в установленном законом порядке и не могут быть признаны незаконными и изменены по предписанию антимонопольного органа. Администрация полагает, что изменение вида перевозок не ограничивает конкуренцию на рынке регулярных перевозок. Отмечает, что поскольку ни в одном правовом акте федерального, регионального или местного уровня не указано, что перевозку по регулируемым тарифам не могут осуществлять частные перевозчики, заложенное в установленном порядке в Документ планирования изменение вида тарифа с нерегулируемого на регулируемый не создает каких-либо преимущественных условий государственным перевозчикам. Заявитель считает, что требования обжалуемого предписания в части изменения Положения о межведомственной городской комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения являются незаконными и необоснованными. Полагает, что требования управления о включении в состав членов комиссии представителей перевозчиков в количестве, превышающем количество представителей от органов власти, местного самоуправления противоречит целям и задачам существования органа межведомственного взаимодействия, поскольку создается ситуация, в которой все решения, связанные с осуществлением пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам будут приниматься большинством голосов перевозчиками в собственных коммерческих интересах, без учета интересов городских властей, представляющих интересы жителей города Уфы. Администрация полагает, что антимонопольный орган не вправе требовать от органов власти разрабатывать новую редакцию правового акта, направления на согласование в антимонопольный орган, а так же требовать об утверждении правового акта после согласования с антимонопольной службой.

В отзывах на кассационную жалобу управление и Некоммерческая организация "Ассоциация пассажирских перевозчиков" указывают, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, доводы заявителя жалобы несостоятельными, просят судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в пределах доводов кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения заявления Некоммерческой организации "Ассоциация пассажирских перевозчиков" на действия администрации при утверждении постановлением от 21.01.2019 N 77 документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам городского округа город Уфа Республики Башкортостан на 2019- 2023 годы (далее - документ планирования) в действиях администрации при утверждении этого документа выявлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), в связи с чем антимонопольным органом 22.08.2019 в отношении администрации вынесено предупреждение N 002/01/15-2046/2019 на основании статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в котором указано о необходимости прекращений действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, для чего в течение 30 дней со дня получения названного предупреждения прекратить указанные действия которые приводят или могут привести к ограничению, устранению и (или) недопущению конкуренции на рынке пассажирских перевозок на территории ГО г.Уфа Республики Башкортостан, путем внесения изменений и дополнений в документ планирования, в том числе в подпункты 3.1.2, 3.1.3.1, 3.1.3.2, 3.1.4, согласно которым муниципальные автобусные маршруты, которые имеют взаимное дублирование трасс движения с другими маршрутами, остаются без изменений либо такие маршруты отменяются полностью с установлением новых маршрутов и проведением конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по таким маршрутам в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В целях исполнения предупреждения письмом от 26.12.2019 исх. N 94-04-2164 администрацией направлен разработанный проект постановления о внесении изменений в документ планирования, в котором раздел 3.1.3.1 исключается; вносятся изменения в раздел, включающий перечень муниципальных маршрутов, подлежащих отмене, в том числе исключены муниципальные маршруты N 256 и N 272.

Исходя из проекта изменений в документ планирования, разделом 3.1.2 такого проекта предусмотрена также отмена следующих маршрутов, а именно: N 223 с сохранением дублирующих его маршрутов N 233, 212, 249; N 234 с сохранением дублирующего его маршрута N 31; N 239 с сохранением дублирующего его маршрута N 74; N 269 с сохранением дублирующего его маршрута N 69.

Таким образом, указанное выше предупреждение администрацией не исполнено.

В антимонопольный орган поступило также обращение ООО "Альянс СКД" (от 29.10.2019 вх. N 17514), по результатам рассмотрения которого установлено, что в действующем документе планирования предусмотрена отмена муниципального маршрута N 201 с сохранением дублирующих маршрутов N 57, 216. Аналогичная норма также содержится в разделе 3.1.2 проекта изменений в документ планирования (отмена муниципальных маршрутов автомобильного и городского наземного транспорта).

На основании приказа от 23.03.2020 N 130 управлением возбуждено дело и создана комиссия по рассмотрению дела N 002/01/15-845/2020 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении администрации в части нарушения пункта 5 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившихся в предоставлении преимуществ тому или иному хозяйствующему субъекту, действующему на рынке пассажирских перевозок, что может привести к ограничению, устранению и (или) недопущению конкуренции.

По результатам рассмотрения дела N 002/01/15-845/2020 управлением 29.12.2020 (резолютивная часть оглашена 22.12.2020) принято решение, которым администрация признана нарушившей пункт 5 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (пункт 1 решения).

На основании пункта 2 решения управлением администрации выдано предписание от 29.12.2020 N 002/01/15-845/2020 об устранении нарушения антимонопольного законодательства, которым предписано: 1. В течение 90 дней с момента получения настоящего предписания внести изменения и дополнения в Документ планирования, а именно: в подпункты 3.1.1., 3.1.2, 3.1.3 Документа планирования, согласно которым муниципальные автобусные маршруты, которые имеют взаимное дублирование трасс движения по регулируемым и нерегулируемым тарифам маршрутами, остаются без изменений либо такие маршруты отменяются полностью с установлением новых маршрутов и проведением конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по таким маршрутам в соответствии с требованиями действующего законодательства. 2. В течение 90 дней с момента получения настоящего предписания внести изменения и дополнения в Документ планирования, в части недопущения ограничения или устранения конкуренции при изменении вида тарифа на регулярных маршрутах с нерегулируемого (частных перевозчиков) на регулируемый (государственный перевозчик).

3. В течение 90 дней с момента получения настоящего предписания разработать новую редакцию положения о межведомственной городской комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан с учетом следующего:

3.1. Принять меры по приведению положения о межведомственной городской комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан в соответствии с требованием антимонопольного законодательства в части установлении порядка назначения (выбора) членов комиссии, заместителя председателя комиссии, председателя комиссии, порядок их исключения. 3.2. Определить состав постоянных членов комиссии, определить из состава такой комиссии количество членов комиссии представителей от пассажирских перевозчиков в количестве превышающем количество представителей от органов власти, органов местного самоуправления в вопросах, связанных с осуществлением пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок городского округа г.Уфа. 3.3. Определить порядок принятия решения комиссией, включить условие о его мотивированности. 3.4. Данное положение направить на согласование в антимонопольный орган. 3.5. Данное положение утвердить после согласования с антимонопольным органом. 4. О выполнении настоящего предписания сообщить в управление не позднее пяти дней со дня его выполнения.

Полагая, что названные решение и предписание являются недействительными, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Придя к выводу об отсутствии совокупности оснований для признания оспариваемых ненормативных актов недействительными, суды отказали в удовлетворении заявленных требований.

Выводы судов являются правильными, соответствуют действующему законодательству, материалам дела.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

С учетом положений части 1 статьи 8, пункта "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации, Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, статей 22, 23, 39 Закона N 135-ФЗ, суды верно определили, что оспариваемое решение принято антимонопольным органом в рамках предоставленной ему компетенции.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Исходя из данного положения, органам местного самоуправления запрещено принимать не только акты и совершать действия, которые приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, но и те из них, которые могут привести к таким последствиям, поскольку достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. Признаками ограничения конкуренции являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке, соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесено к вопросу местного значения городского округа.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ).

В соответствии с пунктами 17, 18 статьи 3 Закона N 220-ФЗ регулярные перевозки по регулируемым тарифам - это регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке; по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком. В целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам (статья 14 Закона N 220-ФЗ).

Регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законом данного субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 15 Закона N 220-ФЗ).

Пунктами 16-18 статьи 3 Закона N 220-ФЗ предусмотрено два вида регулярных перевозок - по регулируемым и по нерегулируемым тарифам.

Согласно части 1 статьи 11 Закона N 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

В силу пункта 1 части 1 статьи 12 Закона N 220-ФЗ порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе порядок рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается с учетом положений названного Федерального закона в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя либо муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 18 Закона N 220-ФЗ изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок. Уполномоченный орган местного самоуправления, установивший муниципальный маршрут регулярных перевозок, в отношении которого принято решение об изменении вида регулярных перевозок, обязан уведомить об этом решении юридическое лицо, индивидуального предпринимателя, уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющего регулярные перевозки по соответствующему маршруту, не позднее ста восьмидесяти дней до дня вступления указанного решения в силу.

Судами установлено, что право осуществлять пассажирские перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок имеют хозяйствующие субъекты с регулируемым тарифом и нерегулируемым тарифом, на основании свидетельств, выданных Управлением транспорта и связи городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - управление транспорта).

Как следует из материалов дела, антимонопольным органом в ходе рассмотрения заявления выявлены обстоятельства принятия Советом городского округа г. Уфа Республики Башкортостан решения от 22.04.2015 N 44/13 "Об утверждении положения об управлении транспорта и связи администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан" (далее - решение N 44/13), где одной из основных задач управления транспорта является формирование маршрутной сети городского пассажирского транспорта путем открытия новых, изменения существующих автобусных, трамвайных, троллейбусных маршрутов (пункт 2.3); одной из функций управления транспорта является осуществление мероприятий по организации работы межведомственной городской комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения на территории городского округа (пункт 3.8).

Решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 26.02.2016 N 58/2 "Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории ГО г. Уфа РБ" утверждены "Положение об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории ГО г. Уфа РБ" (далее - приложение 1 к решению Совета от 26.02.2016 N 58/2) и "Положение о порядке установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта городского округа город Уфа Республики Башкортостан (приложение N 2 к Решению Совета от 26.02.2016 N 58/2) (далее - также Порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов).

Как следует из части 1.3 приложения 1 к решению Совета от 26.02.2016 N 58/2, целью названного Положения является создание перевозчикам равных условий для осуществления пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок городского округа; организации уполномоченным органом открытого конкурса на право осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальному маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории городского округа.

Согласно части 1.1 Приложения 2 к решению Совета от 26.02.2016 N 58/2, указанное Положение предусматривает единый на всей территории ГО г.Уфа РБ порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок ГО г. Уфа РБ, порядок рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене муниципальных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении маршрутов, основания для отмены муниципальных маршрутов.

В силу части 5 решения Совета от 26.02.2016 N 58/2, уполномоченным органом городского округа город Уфа Республики Башкортостан на осуществление функций по организации транспортного обслуживания населения является отраслевое (функциональное) подразделение Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан - управление транспорта (уполномоченный орган).

В части 2.2 приложения 2 к решению Совета от 26.02.2016 N 58/2 закреплено, что установление муниципального маршрута рассматривает межведомственная городская комиссия по обеспечению безопасности дорожного движения на территории городского округа (далее - МВК), которая определяет целесообразность организации муниципального маршрута; проект схемы движения по муниципальному маршруту; дорожные условия на всем протяжении муниципального маршрута на основании акта комиссионного обследования.

Уполномоченный орган, с учетом протокола МВК об установлении муниципального маршрута, принимает решение об установлении муниципального маршрута и внесении сведений о нем в Реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа.

Как следует из частей 2.1, 3.1, 4.1 приложения 2 к решению Совета от 26.02.2016 N 58/2, при установлении, изменении, отмене муниципальных маршрутов учитываются ряд факторов, установленных такими нормами права, где, в том числе согласно подпункту 2.2 установление муниципального маршрута рассматривается МВК, которая определяет целесообразность организации муниципального маршрута; проект схемы движения по муниципальному маршруту; дорожные условия на всем протяжении муниципального маршрута на основании акта комиссионного обследования.

Исходя из пункта 4.2 приложения 2 к решению Совета от 26.02.2016 N 58/2, решение уполномоченного органа об отмене муниципального маршрута выносится с учетом решения МВК о целесообразности существования муниципального маршрута.

В силу постановления Администрации от 14.03.2016 N 294 "О межведомственной городской комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан (с изменениями на 11.02.2019)" состав комиссии утверждается распоряжением администрации (пункт 6).

Согласно пункту 10 данного постановления решения комиссии принимаются открытым голосованием и считаются принятыми, если за них проголосовали более половины членов Комиссии, присутствующих на заседании. При равенстве голосов членов комиссии голос председательствующего на заседании является решающим.

На основании пункта 11 данного постановления решения комиссии, принятые в соответствии с ее компетенцией, направляются на рассмотрение и принятие соответствующих правовых актов в Совет городского округа, в Администрацию городского округа, контрольно-надзорные органы в соответствии с их компетенцией.

Судами дана оценка имеющимся в материалах дела протоколам, в соответствии с которой установлено, что в состав МВК входит, в том числе представители хозяйствующих субъектов, являющийся пассажирским перевозчиком в городском округе г. Уфа. При этом МВК влияет на организацию транспортного обслуживания населения, наделена рядом полномочий, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов в организации перевозочного процесса.

С учетом установленного, суды верно заключили, что решения принятые МВК являются основаниями для управления транспорта определять необходимость тех или иных городских маршрутов, формирование городских маршрутов, изменение схем движения действующих маршрутов, увеличивают риски ведения предпринимательской деятельности, а также подменяют конкурентно-рыночный механизм хозяйствования перевозчиков, то есть приводят к ограничению конкуренции в сфере оказания услуг по перевозке пассажиров в г. Уфа. Действия и решения МВК могут привести к выходу с рынка действующих перевозчиков и установление барьеров для входа на рынок новых, то есть к сокращению их числа на рынке регулярных пассажирских перевозок на территории ГО г. Уфа. Включение в состав МВК хозяйствующих субъектов создает для него возможность воздействовать на общие условия оказания услуг на товарном рынке по перевозке пассажиров, что может повлечь ограничение конкуренции.

Проанализировав и истолковав положения принятого Администрацией городского округа г. Уфа РБ постановления от 21.01.2019 N 77 "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам городского округа город Уфа Республики Башкортостан на 2019 - 2023 годы" (далее - постановление N 77), которым утвержден документ планирования, суды установили, что в пункте 2.2 предусмотрено, что в 2018 году Реестром муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа город Уфа Республики Башкортостан закреплено 149 регулярных маршрутов, из которых 34 маршрута электротранспорта и 115 маршрутов автомобильного транспорта. Право на осуществление регулярных перевозок уполномоченным органом местного самоуправления предоставлено 14 перевозчикам, а именно: 10 юридическим лицам и 4 индивидуальным предпринимателям. Из 115 автобусных маршрутов фактически по 71 маршруту осуществляли перевозки юридические лица и индивидуальные предприниматели, получившие свидетельства об осуществлении перевозок и карты маршрутов, остальные маршруты либо не обслуживались перевозчиками, либо по ним осуществляли перевозки лица, не имеющие правоустанавливающих документов, выдаваемых уполномоченным органом местного самоуправления. Общее количество транспортных средств, осуществлявших регулярные перевозки на территории городского округа город Уфа, составляло в 2018 году 3150 единиц, из них 1420 транспортных средств принадлежали перевозчикам, 1300 транспортных средств были задействованы лицами, осуществлявшими перевозки без свидетельств и карт маршрутов.

Судами установлено, что документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам городского округа город Уфа Республики Башкортостан на 2019 - 2023 годы разработан на основании Реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Стратегии развития городского округа город Уфа Республики Башкортостан, генерального плана городского округа город Уфа Республики Башкортостан, муниципальной программы "Развитие транспортного обслуживания населения городского округа город Уфа Республики Башкортостан".

Судами дана оценка документу планирования, в соответствии с которой суды установили, что для развития транспортной сети города администрацией на первое и второе полугодие 2019 года, а также в первом полугодии 2020 года запланировано изменение муниципальных маршрутов (пункт 3.1.2); отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок с нерегулируемым тарифом, в связи с изменением вида регулярных перевозок (пункт 3.1.3.1); отмена муниципальных маршрутов автомобильного и городского наземного электрического транспорта, в целях исключения дублирования маршрутов и последующего установления востребованных населением маршрутов (пункт 3.1.3.2); изменение вида регулярных перевозок на отдельных муниципальных маршрутах (пункт 3.1.4).

Судами из материалов дела установлено, что между Государственным комитетом Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству и ООО "СПб ИТС" 09.08.2017 заключен государственный контракт N 401717 на выполнение научно-исследовательской работы по разработке проекта "Развитие регулярных пассажирских перевозок автомобильным и городским электрическим транспортом по территории РБ" Этап 3. (Разработка комплексной схемы организации транспортного обслуживания населения пассажирским транспортом на Территории проектирования (далее - отчет НИР), в главе 1 "Разработка принципов формирования новой маршрутной сети регулярных перевозок пассажирским транспортом на территории г. Уфа" которого указано, что рост доходности муниципальных предприятий обеспечивается ростом транспортной работы за счет снижения дублирования маршрутной сети и ликвидации доли спроса на передвижения, обслуживаемой нелегальными привозчиками. Снижение избыточности уровня дублирования маршрутной сети является одним из принципов оптимизации маршрутной сети г. Уфа.

В соответствии с частью 3 статьи 11 Закона N 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, это же относится и к смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, начальный остановочный пункт по которым расположен в границах данных субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 13 Закона N 220-ФЗ).

Деятельность перевозчиков без установленного маршрута и соответствующего разрешения на его обслуживание законодательством не допускается.

Согласно части 1 статьи 17 Закона N 220-ФЗ, наряду с маршрутами перевозок по регулируемым тарифам уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать маршруты регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Судами дана оценка приведенной в оспариваемом решении таблица 1 "Маршруты осуществляющие регулярные пассажирские перевозки по регулируемым тарифам и нерегулируемым тарифам в ГО г. Уфа с изменениями маршрутов или отменами их в перспективе" согласно которой установлено, что в отчете НИР для оптимизации работы маршрутов, следует рассматривать дублирующие маршруты с нерегулируемым тарифом как один - с регулируемым тарифом, сохраняя за ним номер маршрута с регулируемым тарифом. При этом подвижной состав сохраненного маршрута необходимо усилить, увеличить, уменьшив интервал движения.

Суды установили, что действия по оптимизации маршрутной сети г. Уфа исходя из отчета НИР осуществлялись в соответствии с разделом 3.1.3.1 документа планирования, где предусмотрено отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок с нерегулируемым тарифом в связи с изменением вида регулярных перевозок; дублирующие маршруты по нерегулируемому тарифу должны быть отменены; маршруты, где отсутствуют пассажирские перевозки по регулируемому тарифу и осуществляют перевозки по нерегулируемому тарифу должны в полном объеме перейти на регулируемый тариф, сделав обоснованный вывод о том, что данные изменения приведут к выгоде и преимуществу одному хозяйствующему субъекту, которому установлен регулируемый тариф - ГУП "Башавтотранс".

Таким образом, с учетом установленного, оцененного в совокупности, суды верно заключили, что в целях оптимизации маршрутной сети г. Уфа допущено устранение с него хозяйствующих субъектов, ограничение конкуренции и создание преимущественных условий конкретному хозяйствующему субъекту на рынке пассажирских перевозок в г. Уфа.

При таких обстоятельствах, суды обоснованно поддержали выводы антимонопольного органа о том, что планируемая, частично реализованная отмена маршрутов с нерегулируемым тарифом автобусных перевозок является ограничивающим конкуренцию действием по фактическому установлению запрета в отношении осуществления данного вида деятельности (производства товара), не допустимым в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Между тем, в пункте 3.1 документа планирования, в период действия комплексного плана предусмотрено установление 21 муниципального маршрута с регулируемым тарифом и определение по ним перевозчиков; изменение вида регулярных перевозок по 20 муниципальным маршрутам путем замены нерегулируемого тарифа на регулируемый и определение перевозчиков по данным маршрутам по результатам муниципальной закупки; исключение из Реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа город Уфа Республики Башкортостан 34 маршрутов автомобильного транспорта и 8 маршрутов городского наземного электрического транспорта (отмена маршрутов).

Из обстоятельств дела суды установили следующее.

В марте 2020 года управление транспорта постановлением администрации от 13.03.2020 N 333 внесены изменения в документ планирования.

В результате реализации мероприятий городская маршрутная сеть сократится на 13 % и будет содержать 129 муниципальных маршрутов, из них 103 маршрута автомобильного транспорта, из которых 70 маршрутов с регулируемым тарифом и 33 маршрута с нерегулируемым тарифом.

Маршруты с порядковыми номерами регулярных перевозок с нерегулируемым тарифом N 202, 207, 208, 209, 210, 212, 214, 215, 216, 220, 221, 222, 224, 226, 228, 229, 230, 232, 233, 235, 249, 251, 256, 262к, 266, 270, 272, 277, 285, 288, 227, 248, 225.

В силу пункта 3.1.2 документа планирования в редакции от 13.03.2020, в 2019 отменены маршруты регулярных перевозок N 73с, 110-м (нерегулируемый тариф), 217, 219а, 221к, 231, 231а, 236, 238, 240, 255, 257, 261, 263, 267, 268, 273, 275, 278, 282, 287, 292, 293, 296, 299, 221. В 2021 планируется отменить маршруты регулярных перевозок N 25, 52с, 201, 223, 234, 239, 260, 269.

Из пункта 3.1.3 документа планирования в редакции от 13.03.2020 следует, что после окончания действия свидетельств муниципальных маршрутов регулярных перевозок N 3, 25а, 55с, 203, 204, 205, 206, 211, 213, 218, 242, 243, 244, 252, 253, 257к, 258, 264, 290, 291, 298 в 2021 году маршруты подлежат изменению, а именно вид регулярных перевозок с нерегулируемого тарифа на регулируемый тариф.

Судами дана оценка пояснениям Государственного комитета Республики Башкортостан по транспорту и дорожному хозяйству (от 29.07.2020 исх. N 10-11/82), переписка между ГУП "Башавтотранс" и управлением транспорта (от 23.05.2019 вх. N 10-1-08/2283), в соответствии с которой установлено, что по ряду направлений, в полном объеме восполнить недостающее количество транспорта ГУП "Башавтотранс" не удалось, что привело к жалобам и обращениям граждан о некачественном оказании услуг пассажирских перевозок, выразившееся в не соблюдении интервала движения автобусов, загруженности салонов автобусов в пиковое время, срывания рейсов пассажирских перевозок по причине неисправных автобусов, недостатка необходимого количества автобусов.

Таким образом, исходя из установленного, оцененного в совокупности по правилам статьи 71 АПК РФ суды верно заключили, что наличие оснований изменения и отмены дублирования муниципальных маршрутов, а также изменения вида тарифа на регулярных маршрутах не имеется, поскольку регулярные перевозки по регулируемому тарифу осуществляет только один государственный перевозчик - ГУП "Башавтотранс", обоснованно сделав вывод, что в документе планирования действия по отмене ряда маршрутов либо изменения вида тарифа устраняет конкурирующих с ГУП "Башавтотранс" хозяйствующих субъектов, что противоречит требованиям действующего законодательства.

Более того, как правильно установили суды, нормативно-правовые акты, утвержденные решением Совета от 26.02.2016 N 58/2, в том числе Порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов, такого понятия как "дублирование маршрута" не содержат. В таких актах также не определено, что установление, изменение, отмена муниципальных маршрутов проводится в соответствии с документом планирования.

Судами из Реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок городского округа город Уфа Республики Башкортостан установлено также, что автобусный маршрутный транспорт по пассажирским перевозкам является конкурентной сферой.

Проанализировав данные обстоятельства, суды обоснованно пришли к выводу о том, что администрацией при утверждении документа планирования хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на рынке перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам с регулируемым тарифом предоставлено преимущество по сравнению с хозяйствующим субъектом, осуществляющим пассажирские перевозки по нерегулируемому тарифу, выразившееся в отмене и планировании отмены ряда маршрутов с нерегулируемым тарифом, а также изменения вида тарифа ряда маршрутов с нерегулируемого на регулируемый тариф.

Как верно заключили суды, наличие указанных выше фактов может привести, в том числе к предоставлению преимуществ тому или иному хозяйствующему субъекту, действующему на рынке пассажирских перевозок, и установлению дискриминационных условий либо препятствий для входа на рынок пассажирских перевозок городского округа город Уфа Республики Башкортостан, что в свою очередь, может привести к ограничению, устранению и (или) недопущению конкуренции на рынке пассажирских перевозок на территории ГО г. Уфа Республики Башкортостан, что противоречит Указу Президента Российской Федерации от 21.12.2017 N 618 "Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции.

Суды верно сослались на письмо от 27.08.2020 N ИА/73877/20 "О реформе городского транспорта" адресованное руководителям субъектов Российской Федерации, в котором ФАС России, в частности, указывают на то, что при сохранении множественности перевозчиков органы власти контролируют эффективность и качество их работы за счет возможности отказа от услуг неэффективной компании. В случае монополии такая возможность может быть утрачена, и уже органы власти могут попасть в политическую зависимость от ее деятельности.

Недопустимы преференции в виде явных или скрытых субсидий муниципальным или государственным предприятиям или подконтрольным акционерным обществам, которые ставят частных перевозчиков в неравное положение и ограничивают конкуренцию. Доля последних должна поэтапно увеличиваться, в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 21.12.2017 N 618 "Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции".

На основании изложенного выше, антимонопольным органом, в рассматриваемом случае, с учетом совокупности имеющихся доказательств, правильно квалифицированы действия администрации как нарушение пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившиеся в предоставлении преимуществ тому или иному хозяйствующему субъекту, действующему на рынке пассажирских перевозок, что может привести к ограничению, устранению и (или) недопущению конкуренции.

Правильно применив указанные выше нормы права, оценив фактические обстоятельства, доказательства, представленные в материалы дела в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, суды пришли к обоснованному выводу о нарушении заявителем положений пункта 5 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившихся в предоставлении преимуществ тому или иному хозяйствующему субъекту, действующему на рынке пассажирских перевозок, что может привести к ограничению, устранению и (или) недопущению конкуренции, правомерно признав законным оспариваемое решение антимонопольного органа как соответствующее нормам действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Суды верно заключили, что оспариваемое предписание соответствует требованиям действующего законодательства, основано на законном решении антимонопольного органа и направлено на устранение допущенных нарушений.

С учетом изложенного судами правомерно отказано администрации в удовлетворении заявленных требований.

Все доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование заявителем жалобы положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судами норм права, потому не опровергают правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций. Кроме того, доводы не содержат ссылок, которые не были бы проверены и не учтены судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на обоснованность и законность судебных актов, либо опровергали выводы судов, в связи с чем признаются судом кассационной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены законных судебных актов. По существу доводы направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции (статья 286 АПК РФ).

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 29.10.2021 по делу N А07-4716/2021 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2022 по тому же оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.П. Ященок

Судьи

Е.О. Черкезов Ю.В. Вдовин