Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 8 июня 2022 г. N Ф09-3038/22 по делу N А50-11469/2021

Екатеринбург

08 июня 2022 г.

Дело N А50-11469/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 июня 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лазарева С.В.,

судей Сулейменовой Т.В., Беляевой Н.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шевелевой П.И. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации городского округа "Город Кизел" на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2022 по делу N А50-11469/2021 Арбитражного суда Пермского края.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Кизеловского городского суда Пермского края в порядке, предусмотренном статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации городского округа "Город Кизел" - Биктимерова Л.Р. (доверенность от 10.01.2022), Запиляй В.П. (доверенность от 10.01.2022);

Министерства территориального развития Пермского края - Корякин И.С. (доверенность от 11.06.2021).

Администрация городского округа "Город Кизел" (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Министерству территориального развития Пермского края (далее - заинтересованное лицо, Министерство) о признании незаконным акта проверки от 09.04.2021 в части пунктов 2.1 (в части приобретения в собственность городского округа "Город Кизел" объектов муниципального жилого фонда в 2019-2020) и 3.1 (в части приобретения в собственность городского округа "Город Кизел" объектов муниципального жилого фонда в 2019-2020 г.), пунктов 2.2, 3.2, внесенного Министерством территориального развития Пермского края; о признании незаконным заключения по акту проверки от 09.04.2021, выданного Администрации городского округа "Город Кизел" от 28.04.2021 N 01-91-вн-233 в части приобретения в собственность городского округа "Город Кизел" объектов муниципального жилого фонда в 2019-2020 в рамках постановлений Правительства Пермского края от 10.04.2015 N 206-п и от 25.03.2019 N 217-п (с учетом уточнения исковых требований, принятого судом первой инстанции в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пермскому краю, Министерство финансов Пермского края.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 14.10.2021 производство по делу в части признания недействительным акта проверки от 09.04.2021 прекращено. Признано недействительным заключение Министерства территориального развития Пермского края от 28.04.2021 N 01-91-вн-233 по акту проверки от 09.04.2021 в части возложения на Администрацию городского округа "Город Кизел" обязанности по возмещению в бюджет денежных средств в сумме 18 037 541 руб. 54 коп. Министерство территориального развития Пермского края обязано судом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2022 решение суда первой инстанции отменено в части, резолютивную часть изложена в новой редакции: "Производство по делу прекратить".

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, просит обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. Заявитель жалобы приводит доводы о том, что Министерство является ненадлежащим субъектом контроля, поскольку только Контрольно-счетная палата Пермского края и Министерство финансов Пермского края уполномочены осуществлять контрольные мероприятия по соблюдению положений правовых актов, регулирующих предоставление и расходование субсидий, соблюдение условий соглашения о предоставлении субсидий. Податель жалобы также считает заключение по акту проверки ненормативным правовым актом, поскольку данный документ подготовлен на основе Регламента проведения проверок, подписан заместителем председателя Правительства - министром территориального развития Пермского края, направлен в адрес конкретного лица - главе городского округа "Город Кизел", обязывает совершить действия, нарушающие права и законные интересы Администрации, и устанавливает сроки их выполнения.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство просит обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, считая доводы, изложенные в ней, несостоятельными.

В соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции в пределах доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно кассационной жалобы.

Из материалов дела следует, что в рамках Постановления Правительства Пермского края от 10.04.2015 N 206-п "О предоставлении субсидий на реализацию муниципальных программ, инвестиционных проектов муниципальных образований Пермского края и приоритетных региональных проектов", которым утвержден Порядок предоставления субсидий из бюджета Пермского края на реализацию муниципальных программ, инвестиционных проектов муниципальных образований Пермского края (далее - Порядок N 206-п), городским округом "Город Кизел" в 2019-2020 г. предоставлены в Министерство территориального развития Пермского края заявки на предоставление субсидий из бюджета Пермского края на реализацию инвестиционных проектов.

В соответствии с Порядком N 206-п приказами Министерства утвержден объем расходов за счет средств бюджета Пермского края на реализацию инвестиционных проектов в 2019-2020 г. в размере 3 670 038 руб. 75 коп. Порядком N 206-п уровень софинансирования средств бюджета Пермского края определен в пределах 75%.

Между Министерством и Администрацией города Кизела 07.03.2019 заключены соглашения N 283, 284, 285, 286, 287, 288 о предоставлении субсидий. Финансирование на реализацию инвестиционных проектов с учетом внесенных изменений дополнительными соглашениями составило 4 893 385 руб., в том числе средства бюджета Пермского края 3 670 038 руб. 75 коп., средства бюджета муниципального округа 1 223 346 руб. 25 коп.

В целях реализации инвестиционных проектов администрацией городского округа "Город Кизел" в 2019-2020 г. на основании протоколов подведения торгов проведенных конкурсных процедур в рамках Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" заключены муниципальные контракты на приобретение 12 объектов жилых помещений на общую сумму 4 893 385 руб., в том числе средства бюджета Пермского края 3 670 038 руб. 75 коп.

В рамках Постановления Правительства Пермского края от 25.03.2019 N 217-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидии из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных образований Пермского края на организацию компактного проживания жителей территорий Кизеловского угольного бассейна Пермского края", которым утвержден Порядок предоставления субсидии из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных образований Пермского края на организацию компактного проживания жителей территорий Кизеловского угольного бассейна Пермского края (далее - Порядок N 217-п) городским округом "Город Кизел" в Министерство подана заявка на предоставление субсидии из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных образований Пермского края на организацию компактного проживания жителей территорий Кизеловского угольного бассейна Пермского края.

Постановлением Правительства Пермского края от 08.05.2019 N 322-п утвержден размер субсидии на организацию мероприятий компактного проживания жителей в размере 77 077 606 руб. 88 коп.

Далее между Министерством и Администрацией города Кизела заключено соглашение N 1 о предоставлении субсидии и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в соответствии с пунктом 1.2 которого общий объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на финансирование обеспечения расходных обязательств составил в 2019 году 77 856 158 руб. 57 коп., в том числе средств бюджета Пермского края 77 077 606 руб. 88 коп., средства муниципалитета 778 561 руб. 69 коп.

В целях реализации мероприятий по компактному проживанию в части приобретения квартир в рамках Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Администрацией города Кизела в 2019-2020 г. заключены муниципальные контракты на приобретение 101 объекта жилого помещения на общую сумму 53 007 502 руб. 67 коп. (в 2019 году - 80 муниципальных контрактов на общую сумму 40 544 262 руб. 67 коп., в 2020 году - 3 муниципальных контракта на общую сумму 12 463 240 руб.).

На основании приказа от 20.02.2021 N СЭД-53-01.02-85 Министерством проведена проверка Администрации на предмет целевого и эффективного использования субсидий, предоставленных из бюджета Пермского края в 2019-2020 г. По результатам проверки Министерством составлены акт проверки от 09.04.2021, в котором установлены факты нарушения Порядка N 206-п и Порядка N 217-п в виде необоснованного расходования средств субсидий, а также заключение от 28.04.2021 N 01-91-вн-233 по акту проверки от 09.04.2021, которым Администрации городского округа "Город Кизел" предложено принять меры по возмещению в бюджет Пермского края неправомерно произведенных расходов в сумме 18 186 816 руб. 91 коп.

Полагая, что акт и заключение не соответствуют закону, нарушают ее права и законные интересы заявителя, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением.

При рассмотрении дела суд первой инстанции установил основания для прекращения производства по делу в части признания незаконным акта проверки от 09.04.2021 в части пункта 2.1 (в части приобретения в собственность городского округа "Город Кизел" объектов муниципального жилого фонда в 2019-2020) и пункта 3.1 (в части приобретения в собственность городского округа "Город Кизел" объектов муниципального жилого фонда в 2019-2020 г.), пунктов 2.2, 3.2, в силу того, что акт проверки не может быть оспорен в суде путем предъявления требования о признании его недействительным. В остальной части требований, касающейся заключения по акту проверки от 09.04.2021, суд не нашел оснований для прекращения производства по делу, рассмотрев спор по существу. Так, заключение Министерства от 28.04.2021 N 01-91-вн-233 по акту проверки от 09.04.2021 в части возложения на Администрацию городского округа "Город Кизел" обязанности по возмещению в бюджет денежных средств в сумме 18 037 541 руб. 54 коп. признано судом на основании статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации недействительным. Суд первой инстанции отклонил доводы заинтересованного лица и третьего лица (Министерства финансов Пермского края) о прекращении производства по делу в части оспаривания заключения, руководствуясь пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также сославшись на пункт 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.08.1992 N 12/12.

Признавая ошибочными выводы суда первой инстанции о недействительности заключения Министерства от 28.04.2021 N 01-91-вн-233 по акту проверки от 09.04.2021, суд апелляционной инстанции заключил, что оспариваемое заключение по акту проверки не обладает признаками ненормативного правового акта и прекратил производство по делу по следующим основаниям.

В статье 26 Закона Пермского края от 07.09.2007 N 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" установлено, что форма правовых актов исполнительных органов государственной власти Пермского края, а также порядок издания исполнительными органами государственной власти Пермского края правовых актов определяются Правительством Пермского края. Данной норме корреспондируют положения Постановления Правительства Пермского края от 08.10.2012 N 1032-п "Об утверждении Положения о Министерстве территориального развития Пермского края" (далее - Положение N 1032), в редакции от 23.07.2020.

Пунктом 1.1 Положения N 1032 определено, что Министерство территориального развития Пермского края является исполнительным органом государственной власти Пермского края, осуществляющим функции по выработке региональной политики и нормативно-правовому регулированию по вопросам, отнесенным Положением к его компетенции.

В соответствии с пунктом 3.6.11 Министерство издает приказы по вопросам, входящим в компетенцию Министерства.

Исследовав и оценив содержание заключения и полномочия Министерства, выдавшего заключение, установив, что заинтересованное лицо помимо приказов не издает иных правовых актов, суд апелляционной инстанции признал, что заключение по акту не является ненормативным правовым актом исполнительного органа государственной власти, носящим властно-распорядительный характер.

Кроме того, в пункте 3.6.7. Положения N 1032 предусмотрено, что Министерство осуществляет функции главного распорядителя бюджетных средств, в том числе в части обеспечения правомерного, целевого и эффективного использования бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета Пермского края в соответствии с законом Пермского края о бюджете Пермского края на очередной финансовый год и на плановый период.

Пунктом 3.6.7 (1) установлено, что Министерство осуществляет внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит в соответствии с бюджетным законодательством.

В соответствии с подпунктами 10, 13 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение и иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных названным Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении, а также осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные указанным Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Так, внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля).

Пунктом 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются финансовым органам (органам управления государственными внебюджетными фондами) уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Действующим законодательством определены виды ненормативных актов, выдаваемых по результатам внутреннего финансового контроля, которые являются обязательными для исполнения объектами контроля - представления и предписания, понятия которых предусмотрены статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В пункте 3.1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Неисполнение предписаний органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 4 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Из приведенных норм бюджетного законодательства усматривается, что акты и заключения, выдаваемые по результатам внутреннего контроля, к ненормативным правовым актам, обязательным для исполнения, Бюджетным кодексом Российской Федерации не отнесены.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемое заключение по своему содержанию не является представлением или предписанием, которые могут быть оспорены в арбитражном суде.

Более того, руководствуясь пунктами 4.1, 4.4, 4.7-4.10 Регламента проведения проверок соблюдения получателями межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении, утвержденным Приказом Министерства территориального развития Пермского края от 04.10.2019 N СЭД-53-01.02-403, принятого в соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, апелляционный суд обоснованно заключил, что заключение по акту проверки (результативное письмо), не относится к числу ненормативных правовых актов (представление, предписание), которые в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации содержат требования, обязательные для исполнения в них установленный срок.

Установив, что спорное заключение по акту проверки не является ненормативным актом, оспаривание которого предусмотрено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, суд апелляционной инстанции правомерно прекратил производство по делу в соответствующей части применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изложенные в кассационной жалобе доводы заявителя основаны на неверном толковании норм права, не опровергают правильности выводов суда, в связи с чем подлежат отклонению по основаниям, изложенным в мотивировочной части настоящего постановления.

Апелляционный суд, устраняя нарушения, допущенные судом первой инстанции при рассмотрении дела, с достаточной полнотой установил имеющие значение для дела фактические обстоятельства, правильно применил к ним нормы права, содержащиеся в обжалуемом акте выводы, подробно мотивированы, основаны на повторно исследованных названным судом доказательствах, в пределах предоставленных ему процессуальных полномочий, и переоценке судом округа не подлежат (статьи 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нарушений норм материального или процессуального права, влекущих отмену постановления суда апелляционной инстанции, которым отменено решение суда первой инстанции (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом округа не выявлено.

С учетом изложенного, постановление апелляционного суда по настоящему делу подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2022 по делу N А50-11469/2021 Арбитражного суда Пермского края оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации городского округа "Город Кизел" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.В. Лазарев

Судьи

Т.В. Сулейменова Н.Г. Беляева