Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 8 июня 2022 г. N Ф09-3261/22 по делу N А76-13414/2021

Екатеринбург

08 июня 2022 г.

Дело N А76-13414/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 07 июня 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 июня 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н. Н.,

судей Гавриленко О.Л., Кравцовой Е.А.

при ведении протокола помощником судьи Тихомировой А.А., рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (далее - заявитель, министерство) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 30.11.2021 по делу N А76-13414/2021 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2022 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Судебное заседание проводилось с использованием системы веб-конференции информационной системы "Картотека арбитражных дел" (онлайн-заседании).

В судебном заседании путем использования системы веб-конференции принял участие представитель министерства - Фаткулин Э.М. (доверенность от 30.12.2020, диплом).

В судебном заседании в Арбитражном суде Уральского округа принял участие представитель Главного контрольного управления Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, ГКУ ЧО) - Руднев А.А. (доверенность от 10.01.2022, диплом).

Министерство обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным представления от 29.03.2021 N 06-09/87, пункта 1 акта внеплановой проверки от 21.01.2021 N 06-09/87 ГКУ ЧО (с учетом уточнений).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с органичной ответственностью "СиТиПроект" (далее - ООО "СиТиПроект"), областное государственное казенное учреждение "Челябинскавтодор" (далее - ОГКУ "Челябинскавтодор").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 30.11.2021 производство по делу в части требования министерства о признании недействительным пункта 1 акта внеплановой проверки ГКУ ЧО от 21.01.2021 N 06-09/87 прекращено, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2022 решение суда оставлено без изменения.

Ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, министерство в кассационной жалобе просит отменить состоявшиеся судебные акты, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В обосновании жалобы заявитель продолжает настаивать на том, что замена гравия на щебеночно-песчаную смесь обусловлено технологией работ, полагает, что щебень, гравий, песок и смеси из природных материалов являются взаимозаменяемыми материалами, при изменении материала расценка осталась неизменной.

Настаивает на том, что проектным институтом принят наиболее экономичный вариант расценки, что соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств. Министерством правильно определен показатель индекса-дефлятора. Не согласен с выводом суда первой инстанции о невозможности рассмотрения требования о признании недействительным акта проверки в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В отзыве на кассационную жалобу заинтересованное лицо просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, ссылалась на их законность и обоснованность.

В представленных суду округа объяснениях и дополнениях к кассационной жалобе, заявитель поддерживает заявленные доводы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 17.11.2020 N 01-01/716 "О проведении внеплановой проверки", от 24.11.2020 N 01-01/729 "О внесении изменений в приказ о проведении внеплановой проверки от 17.11.2020 г. N 01-01/716", от 09.12.2020 N 01-01/764 "О продлении сроков проведения внеплановой проверки" в период с 23.11.2020 по 23.12.2020 ГКУ ЧО в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с Законом о контрактной системе, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации была проведена внеплановая выездная проверка соблюдения министерством законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Указанная проверка проведена в рамках нормативных положений части 8, 9, 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ), статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2020 N 95, Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и объектов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц) при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля", утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2020 N 100, Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Реализация результатов проверок, ревизий и обследований", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 N 1095, Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 N 1235, Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Правила досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 N 1237, Положения о Главном контрольном управлении Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 18.09.2013 N 319 (далее - Положение N 319), приказа начальника Главного контрольного управления Челябинской области "Об утверждении стандарта и признании утратившими силу некоторых приказов" от 18.09.2020 г. N 01-01/580.

Фактическими основаниями проведения проверки послужила информация, содержащаяся в обращениях общественной организации "Кунашак и коррупция" Кунашакского района (исх. б/н от 03.11.2020), поступившая в адрес ГКУ ЧО от Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области 13.11.2020 вх.N 10631 (исх. N 14249/09 от 12.11.2020) (далее - обращение).

В ходе контрольного мероприятия ГКУ ЧО были изучены вопросы соблюдения министерством требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок при обосновании начальной (максимальной) цены контракта (далее - НМЦК) электронного аукциона от 07.02.2020 N 0169200003620000009; исполнения государственного контракта от 29.02.2020 N 37-д, заключенного по результатам указанного аукциона, на выполнение работ но ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области: Халитово - Баязитова, на сумму 60 281 465,22 рублей

21.01.2021 по результатам проведения указанной внеплановой выездной проверки ГКУ ЧО составлен акт проверки N 06-09/87 и выдано оспариваемое представление, в соответствии с которыми выявлены нарушения требований части 1 статьи 1, части 3 статьи 7, статьи 12, пункта 1 части 9 статьи 22 Закона N 44-ФЗ на сумму 1073250 рублей, заключающееся в нарушении порядка обоснования начальной (максимальной) цены контракта при планировании и осуществлении электронного аукциона от 07.02.2020 N 0169200003620000009.

Полагая, что пункт 1 названного акта внеплановой проверки и представление нарушают его права и законные интересы, министерство обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о законности и обоснованности представления, в отношении оспаривания пункта 1 акта проверки суд первой инстанции производство прекратил ввиду невозможности рассмотрения требования в порядке главы 24 АПК РФ, с чем также согласился апелляционный суд.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их изменения или отмены.

Согласно части 22 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе: 1) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в соответствии с законодательством об административных правонарушениях; 2) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 3) обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 26 Положения о ГКУ N 319, названное управление в пределах своей компетенции вправе выдавать юридическим лицам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований законодательства Российской Федерации и Челябинской области в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В силу принципа открытости и прозрачности контрактной системы в сфере закупок (статья 7 Закона N 44-ФЗ) в Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системы в сфере закупок, открытость и прозрачность соответствующей информации обеспечиваются, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе, причем такая информация должна быть полной и достоверной. Статьей 12 Закона о контрактной системе определен принцип ответственности за результативность обеспечения государственных нужд, эффективности осуществления закупок, который подразумевает, в том числе потенциальную экономию бюджетных средств на стадии формирования и обоснования НМЦК. Согласно части 1 статьи 22 Закона о контрактной системе НМЦК определяется и обосновывается Заказчиком, в том числе посредством применения проектно-сметного метода. В соответствии с пунктом 1 части 9 статьи 22 Закона о контрактной системе проектно-сметный метод заключается в определении НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в том числе на капитальный ремонт на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, согласно части 9.1 статьи 22 Закона о контрактной системе проектно-сметный метод может применяться при определении и обосновании начальной (максимальной) цепы контракта, цены контракта, заключаемого с единственным, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на текущий ремонт зданий, строений, сооружений, помещений.

Согласно пункту 2.2 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, действующей на момент составления сметной документации, под сметной нормой рассматривается совокупность ресурсов (затрат труда работников строительства, времени работы строительных машин, потребности в материалах, изделиях и конструкциях и т.п.), установленная на принятый измеритель строительных, монтажных или других работ. Главной функцией сметных норм является определение нормативного количества ресурсов, минимально необходимых и достаточных для выполнения соответствующего вида работ, как основы для последующего перехода к стоимостным показателям.

При разрешении спора судами нижестоящих инстанций правомерно указано на то, что министерством в локальной смете (далее - ЛС) N 03-01- 01 выполнена замена материала, учтенного нормативом Е27-03-001-03 путем исключении стоимости учтенного в нем материала по расценке С408-0111 "Гравий для строительных работ марка Др.16, фракции 20-40 мм" с расходом 66 м3/1000 м2 и последующим включением отдельной позицией материала на основании норматива С408-0315 "Песчано-щебеночные смеси (далее - ЩПС) марки Др-8, размер зерен 20-10, сорт 5", при этом расход ЩПС определен с применением к нормативному расходу материала коэффициента 1,22, не предусмотренного сметными нормативами, что привело к увеличению общего количества ЩПС на 2 229,22 м3 (12 362,07-153 528*66).

Аналогичным образом определены объемы ЩПС в ряде позиций ЛС N 02- 02-02 и ЛС N 04-01-01.

Следовательно, в результате некорректного определении количества ЩПС министерством допущено завышение сметной стоимости работ на сумму 879183,00 рубля в ценах 4 квартала 2019 года, вследствие чего завышение НМЦК составило 1069579,00 рублей (в ценах 2020 года с учетом НДС 20% и индекса 1,013800005).

Также судами установлено, что основанием для составления локальной сметы ЛС N 03-01-01 на дорожную одежду является ведомость объемов работ, что указано на титульном листе (лист 73 документа "Ремонт автомобильной дороги Халитово-Баязитова. Сметная документация. 06-2019-33-ПЗ.ТКР.СМ. Том 1"), так, объем работ 153 528 м2 по позиции 1 в локальной смете ЛС N 03- 01-01 на дорожную одежду принят на основании ведомости объемов работ (см. лист 43 строка 51 ведомости объемов работ в прилагаемом документе "Ремонт автомобильной дороги Халитово-Баязитова. Сметная документация. 06-2019- 33-ПЗ.ТКР.СМ. Том 1", в то время как в ЛС N 03-01-01 расход ЩПС определен с применением к нормативному расходу материала с коэффициентом 1,22 и составил 12 362,07 м3 (153 528 х 1,22).

Таким образом, в ведомости объемов работ министерством не представлено обоснование необходимого количества материала: щебеночно-песчаной смеси (указаны только геометрические параметры), а необходимое количество материала с применением коэффициента 1,22 министерством учтено только в локальных сметах, что не соответствует требованиям действующего законодательства.

Судами принят во внимание довод заявителя о том, что применение коэффициента 1,22 для определения расхода ЩПС основан на приложении 27.2 ГЭСН- 2001.

Вместе с тем, согласно пункту 2.27.1. ТЕР 2001. Общие положения. Исчисление объемов работ - объем работ по устройству подстилающих и выравнивающих слоев из песка, гравия или других материалов определяется по проектным профилям в уплотненном состоянии. Материал укладывается в рыхлом состоянии с последующим уплотнением. Для того, чтобы определить потребность материала в рыхлом состоянии, чтобы при уплотнении получился необходимый геометрический объем применяется коэффициент из таблицы приложения 27.2 ГЭСН- 2001.

В соответствии с СП 78.13330.2012. Свод правил. Автомобильные дороги. Пункт 10.2. Объем каменного материала в насыпном виде следует определять с учетом коэффициента запаса на уплотнение. Для песчано-гравийных (щебеночных) смесей оптимального зернового состава и щебня фракций 40 - 70 и 70 - 120 мм марки по прочности 800 и более коэффициент запаса материала на уплотнение следует ориентировочно принимать 1,25 - 1,3, а для щебня марок по прочности 600 - 300 - 1,3 - 1,5. Коэффициент запаса щебня на уплотнение в зависимости от его плотности следует ориентировочно принимать 1,3-1,5.

Следовательно, как верно отмечено в оспариваемых судебных актах, коэффициент запаса на уплотнение возможно принять от 1,25 до 1,5 вопреки доводу министерства.

Согласно приложению 27.2 (норма расхода материала) ГЭСН-2001, на которое ссылается заявитель, коэффициент 1,22 допустимо применять только для учета материала "Песчано-гравийная смесь дресва" и при применении расценки Е27-04-001-2 "Устройство подстилающих и выравнивающих слоев оснований из песчано-гравийной смеси, дресвы" (ед. изм. 100 м3).

В рассматриваемом же случае коэффициент запаса на уплотнение Министерством принят применительно 1,22, какого-либо методологического обоснования учета указанного коэффициента материалы дела не содержат.

В соответствии с ГОСТ Р 58397-2019 "Дороги автомобильные общего пользования. Правила производства работ. Оценка соответствия" п. 9 "Правила производства работ при устройстве оснований и покрытий из щебня, гравия и щебеночно-гравийно-песчаных смесей" п. п. 9.1.3: "Для определения фактического коэффициента запаса на уплотнение и необходимого числа проходов катков для достижения требуемой плотности слоя следует проводить пробную укатку. Допускается определение фактического коэффициента относительного уплотнения в ходе производства работ.

Вместе с тем, в рассматриваемом случае определения фактического коэффициента относительного уплотнения в ходе производства работ либо пробной укатки осуществлено не было.

В соответствии с пунктом 2.15 МДС 81.35-2004 в тех случаях, когда отсутствуют необходимые сметные нормативы в действующей сметно-нормативной базе или технология работ и потребность в ресурсах существенно отличаются от предусмотренных в сборниках действующих элементных сметных норм ГЭСН, возможна разработка индивидуальных норм и расценок.

Соответствующие индивидуальные нормы и расценки с учетом замены материала "гравий" на "щебеночно-песчаную смесь", которые отличаются по своим физико-химическим свойствам, в рассматриваемом случае заказчиком осуществлено не было, хотя при наличии такого рода индивидуальных норм и расценок возможно было обоснование повышающего коэффициента 1,22, примененного заказчиком.

В рассматриваемом случае в локальной смете ЛС N 03-01-01 применена расценка Е27-04-001-2 "Устройство подстилающих и выравнивающих слоев оснований из песчано-гравийной смеси, дресвы", которая учитывает все необходимые материальные ресурсы для производства работ.

Доказательств обратного в материалы дела министерством в нарушение положений статьи 65 АПК РФ не представлено.

Таким образом, правильно применив указанные выше нормы права, с учетом оценки фактических обстоятельств, доказательств, представленных в материалы дела в их совокупности и взаимосвязи в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, суды установили, что заказчиком при формировании НМЦК допущено нарушение требований части 1 статьи 1, части 3 статьи 7, статьи 12, пункта 1 части 9 статьи 22 Закона N 44-ФЗ на сумму 1073250 рублей, заключающееся в нарушении порядка обоснования начальной (максимальной) цены контракта, правомерно отказав министерству в удовлетворении заявленных требований.

Довод заявители о необоснованном прекращении производства по требованию о признании недействительным пункта 1 акта внеплановой проверки от 21.01.2021 N 06-09/87 подлежит отклонению судом округа.

Суды первой и апелляционной инстанций верно определили, что оспариваемый акт проверки не содержит соответствующее одностороннее властное волеизъявление контрольного органа в сфере закупок о характере и объеме допущенных нарушениях законодательства и иных нормативных правовых актов в области закупок со стороны министерства, в связи с чем данный акт проверки не является ненормативным правовым актом, возможность оспаривания которого предусмотрена нормами главы 24 АПК РФ.

Оснований для иных выводов у окружного суда не имеется.

Требования министерства, приведенные в кассационной жалобе, об отмене состоявшихся по делу судебных актов подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании норм права и сводятся лишь к иной оценке установленных по делу обстоятельств. Между тем оценка имеющейся по делу доказательственной базы и установление на ее основании фактических обстоятельств дела - прерогатива судов первой и апелляционной инстанций и в рамках данного дела суды осуществили данные процессуальные действия в соответствии с нормами действующего процессуального законодательства (статьи 64, 65, 71 АПК РФ).

Кроме того, доводы министерства фактически повторяют доводы, заявленные в апелляционной жалобе; данным доводам дана надлежащая оценка, с которой кассационная инстанция соглашается.

Кроме того, указанные доводы направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренных статьей 286 АПК РФ.

Нарушений судами норм процессуального права, которые привели или могли привести к принятию неправильного судебного акта, как и влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 3, 4 статьи 288 АПК РФ), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 30.11.2021 по делу N А76-13414/2021 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2022 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Н. Суханова

Судьи

О.Л. Гавриленко Е.А. Кравцова