Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 15 августа 2022 г. N Ф09-4501/22 по делу N А76-23951/2021

Екатеринбург

15 августа 2022 г.

Дело N А76-23951/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 11 августа 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 августа 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Поротниковой Е.А., Вдовина Ю.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Министерства экологии Челябинской области (ИНН: 7453135778, ОГРН: 1047424528161; далее - Министерство экологии, Уполномоченный орган, заявитель), акционерного общества "Ситиматик" (ИНН: 7725727149, ОГРН: 1117746488232; далее - общество "Ситиматик", податель жалобы, Субъект обращения с отходами) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 19.01.2022 по делу N А76-23951/2021 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2022 по указанному делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании, проведённом с использованием веб-конференции в режиме онлайн, приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (ИНН: 7453045147, ОГРН: 1027403895310; далее - Челябинское УФАС России, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) - Черникова О.С. (доверенность от 28.04.2022 N 39, диплом);

Уполномоченного органа - Казанкина М.Н. (доверенность от 01.01.2022 N 3, диплом);

общества "Ситиматик" - Пиляева А.П. (доверенность от 27.12.2021 N 141, диплом);

общества с ограниченной ответственностью "Спецкомплекс (далее - общество "Спецкомплекс", Владелец комплекса) - Зоркина Ж.В. (доверенность от 01.01.2022 N 1/2022, диплом);

общества с ограниченной ответственностью "Центр коммунального сервиса" (далее - общество "Центр коммунального сервиса") - Атапина О.И. (доверенность от 10.01.2022, N 2022-51, диплом).

Министерство экологии обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным предупреждения антимонопольного органа от 17.05.2021 N 10/07-21 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определением суда к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общества "Ситиматик", "Спецкомплекс", "Центр коммунального сервиса".

Решением арбитражного суда первой инстанции от 19.01.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2022 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Министерство экологии просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Уполномоченный орган настаивает на том, что обжалованный акт Челябинского УФАС России принят необоснованно, поскольку заявитель не осуществлял действия по увеличению территорий обслуживания Концессионного соглашения в Территориальной схеме.

В обоснование своей позиции Министерство экологии утверждает о том, что оспоренное предупреждение нарушает его права, так как препятствует участвовать ему в реализации государственной политики, национальных программ в области обращения с отходами, то есть осуществлять полномочия, предоставленные ему в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления).

По мнению Уполномоченного органа, обжалованное предупреждение является неисполнимым.

В кассационной жалобе общество "Ситиматик" просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Податель жалобы, указывая на положения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), настаивает на том, что обжалованный акт антимонопольного органа принят необоснованно, поскольку нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации не совершались.

В обоснование своей позиции Субъект обращения с отходами указывает на то, что оспоренное предупреждение связывало предполагаемые антимонопольные нарушения в связи с применением с 2022 года Территориальной схемы по обращению с отходами непосредственно в редакции приказа Уполномоченного органа от 30.11.2020 N 797 "О внесении изменений в приказ Министерства экологии Челябинской области от 24.12.2018 N 1562".

Учитывая изложенное, общество "Ситиматик" полагает, что вместе с окончанием срока действия приказа от 30.11.2020 N 797 обжалованное предупреждение также является недействующим и, кроме того, по мнению подателя жалобы, является неисполнимым.

В отзывах на кассационные жалобы Челябинское УФАС России, общество "Спецкомплекс" просят оспариваемые судебные акты оставить без изменения, жалобы - без удовлетворения.

Письменные мотивированные отзывы на кассационные жалобы акционерное общество "Центр коммунального сервиса" в материалы дела не представило.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции на основании статей 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе.

Как следует из материалов дела и установлено судами при рассмотрении спора, в Челябинское УФАС России поступило обращение общества "Спецкомплекс" на действия Министерства экологии, совершенные при разработке и принятии Территориальной схемы обращения с отходами.

17.05.2021 заинтересованным лицом в адрес Уполномоченного органа вынесено предупреждение N 10/07-21 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в частности, пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в необъективном распределении потоков твердых коммунальных отходов (далее - ТКО).

Данное предложение антимонопольного органа содержит указание на необходимость Министерству экологии в срок до 15.07.2021 принять меры по внесению изменений в Территориальную схему в части объективного и недискриминационного подхода при распределении потоков ТКО на период 2022 - 2027 годов, не приводящего к необоснованно большому сокращению объема ТКО у лиц, осуществляющих обработку, в том числе у Владельца комплекса.

Полагая, что оспариваемый ненормативный акт заинтересованного лица нарушает права и законные интересы Министерства экологии, последнее обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из правомерности обжалованного предупреждения Челябинского УФАС России, из отсутствия предусмотренной частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности оснований для признания оспариваемого акта антимонопольного органа недействительным, поскольку нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых действиях (бездействии) Уполномоченного органа установлены.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, материалам дела и действующему законодательству Российской Федерации в сфере защиты конкуренции, а также практике его применения на основании следующего.

На основании части 1 статьи 198, статей 200, 201 названного Кодекса для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 1 статьи 13.3 Закона об отходах производства и потребления в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются территориальные схемы обращения с отходами и федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами.

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

На основании части 1 статьи 39.1 названного Федерального закона в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает органу государственной власти субъекта Российской Федерации предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Верховный Суд Российской Федерации в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, дал разъяснения о том, что предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Кроме того, согласно правовой позиции, изложенной в пунктах 34, 46 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, в частности в случаях установления органами публичной власти и иными указанными в данной норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. При рассмотрении споров, связанных с оспариванием законности предупреждений, судам необходимо учитывать, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности. В предупреждении антимонопольного органа не могут устанавливаться факты нарушения антимонопольного законодательства и не может указываться на применение мер государственного принуждения.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и сторонами не оспаривается, 24.12.2015 между Уполномоченным органом и акционерным обществом "Управление отходами" (в настоящее время общество "Ситиматик") заключено Концессионное соглашение о создании межмуниципальной системы коммунальной инфраструктуры на территории Челябинской области в отношении переработки и утилизации (захоронения) ТКО на территории Магнитогорского кластера. На дату заключения названного Соглашения на территории Челябинской области Территориальная схема обращения с отходами утверждена не была, деление территории области на кластеры отсутствовало.

Впервые кластерное деление относительно деятельности по обращению с отходами было осуществлено с принятием указанной Схемы в первоначальной редакции Приказом Министерства экологии от 22.09.2016 N 844.

Материалами дела подтверждается и, как указано выше, в Челябинское УФАС России поступило обращение общества "Спецкомплекс" на действия Уполномоченного органа, совершенные при разработке и принятии Территориальной схемы обращения с отходами.

Из представленной в материалы дела Территориальной схемы следует, что с 2022 года объемы ТКО, направляемые Владельцу комплекса, будут существенно снижаться по сравнению с 2021 годом (более чем в 6,5 раз), предполагаемая загрузка объекта обработки с отходами на период 2022 - 2027 годов составит 15 % от существующей мощности.

Судами также установлено, что в указанный период названной Схемой предусмотрено направление потоков ТКО на объект общества "Ситиматик" в отношении 9 территорий, входящих в Магнитогорский кластер, в то время как концессионным соглашением предусмотрены только 4 территории (Магнитогорский городской округ, Агаповский муниципальный район, Верхнеуральский район, Кизильский муниципальный район).

Из материалов дела также следует, что правового обоснования увеличения обслуживаемых Субъектом обращения с отходами территорий в Территориальной схеме Министерством экологии не представлено, при его отсутствии Уполномоченным органом в данную Схему включено условие, которое предоставляет обществу "Ситиматик" преимущественные условия осуществления деятельности по обработке ТКО. Увеличивая обслуживаемую подателем жалобы территорию, несмотря на наличие действующего хозяйствующего субъекта (Владельца комплекса), Министерство экологии фактически осуществило действия, которые необоснованно позволят с 2022 года обществу "Ситиматик" охватить большую территорию, обработать большее количество ТКО, что, в свою очередь, способствует увеличению у названного хозяйствующего субъекта прибыли относительно иных лиц, а также при условии соблюдения требований законодательства и условий концессионного соглашения.

В рассматриваемом случае такой подход при распределении потоков ТКО поставил хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность, связанную с обработкой ТКО, в неравное положение, поскольку для общества "Спецкомплекс" загрузка с указанного времени будет обеспечена на 15 % от существующей мощности, а для Субъекта обращения с отходами Уполномоченный орган, с учетом положений Концессионного соглашения, обеспечивает 80 % загрузки объекта обработки.

Данные обстоятельства явились основанием для вынесения заинтересованным лицом обжалованного заявителем предупреждения.

Принимая во внимание совокупность доказательств, свидетельствующих о наличии признаков недобросовестного поведения Министерства экологии, нарушающего требования Закона о защите конкуренции по причине ненадлежащего распределении потоков ТКО, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о том, что обжалуемое предупреждение антимонопольного органа является правомерным, поскольку признаки нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых действиях заявителя, выразившиеся в дискриминационном подходе, приводящего к необоснованно большому сокращению объема ТКО у лиц, осуществляющих обработку, установлены. Уполномоченным органом и подателем жалобы в порядке статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данные факты не опровергнуты.

В ходе рассмотрения дела суды не вышли за пределы, установленные законодательством о защите конкуренции, установив наличие именно признаков, а не фактов нарушения законодательства. Также судами учтено, что Территориальная схема реализуется. Никаких действий по исполнению предупреждения со стороны Уполномоченного органа не предпринималось. Доказательств нарушения его прав суду не представлено.

Арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями антимонопольного законодательства Российской Федерации и в сфере защиты конкуренции, основываясь на правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, справедливо отклоняя соответствующие аргументы и соглашаясь с доводами антимонопольного органа, правомерно указали на то, что после принятия названной Схемы в первоначальной редакции и до момента утверждения последней редакции в Концессионное соглашение изменения, в том числе, в части расширения перечня обслуживаемых обществом "Ситиматик" территорий, не вносились, документы и иные письменные сведения, свидетельствующие о ведении работы по внесению изменений в Концессионное соглашение в этой части, по запросу Челябинского УФАС России в материалы дела не представлены. Предупреждение антимонопольного органа, как верно отмечено судами, не является властно обязывающим и не носит характер принудительного исполнения, а преследует цель, в данном случае, предложить Министерству, добровольно устранить допущенные, по мнению заинтересованного лица, нарушения. Предупреждение, выданное антимонопольным органом, не устанавливает факт нарушения антимонопольного законодательства и не определяет меру ответственности.

Утверждения Министерства экологии и Субъекта обращения с отходами касаемо неисполнимости оспоренного предупреждения, а также относительно нарушения прав и препятствия в реализации государственной политики судом кассационной инстанции отклоняются, поскольку они опровергаются имеющимися в материалах дела доказательствами, которые были исследованы судами первой и апелляционной инстанций в надлежащем порядке и получили соответствующую правовую оценку. Оснований для переоценки выводов судов в указанной части кассационный суд не усматривает.

В целом доводы кассационных жалоб по существу сводятся к несогласию её подателя и заявителя с установленными по делу фактическими обстоятельствами и судебной оценкой доказательств, оснований для изменения которой кассационный суд в рассматриваемом случае не усматривает. Несогласие с результатом проверки и выводами проверяющих, само по себе, не подтверждает позицию Уполномоченного органа и Субъекта обращения с отходами о недействительности обжалованного предупреждения заинтересованного лица, поскольку материалы дела подтверждают принятие антимонопольным органом действий по осуществлению возложенных на него полномочий, оспоренный акт принят на основании выявленных признаков нарушений законодательства Российской Федерации в сфере защиты конкуренции.

Учитывая изложенное, на основании имеющихся в деле доказательств, исследованных согласно требованиям статей 65, 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно отказали в удовлетворении требований Министерства экологии недействительным предупреждения Челябинского УФАС России от 17.05.2021 N 10/07-21 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

При рассмотрении спора имеющиеся в материалах дела доказательства исследованы судами первой и апелляционной инстанций по правилам, предусмотренным статьями 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, им дана правовая оценка согласно статье 71 названного Кодекса. В силу частей 1, 2 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющие правовое значение для дела обстоятельства определены судом с учетом существа спора, на основании доводов и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами права.

Все аргументы Уполномоченного органа и общества "Ситиматик", приведённые в кассационных жалобах, были предметом рассмотрения судами и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование заявителем и подателем жалобы положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судами норм права, а потому не опровергают правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции (статья 286 названного Кодекса).

Обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, а содержащиеся в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 19.01.2022 по делу N А76-23951/2021 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2022 по указанному делу оставить без изменения, кассационные жалобы Министерства экологии Челябинской области и акционерного общества "Ситиматик" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьёй 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

Е.А. Поротникова Ю.В. Вдовин