Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 7 сентября 2022 г. N Ф09-4665/22 по делу N А60-63102/2021

Екатеринбург

07 сентября 2022 г.

Дело N А60-63102/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 05 сентября 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 сентября 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е. А.,

судей Вдовина Ю.В., Черкезова Е.О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Екатеринбурга на решение Арбитражного суда Свердловской области от 04.03.2022 по делу N А60-63102/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2022 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации города Екатеринбурга - Патрушев Р.В. (доверенность от 21.12.2021, диплом);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - Чепурин А.В. (доверенность от 20.07.2022, диплом).

Администрация города Екатеринбурга (далее также - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - Управление, антимонопольный орган) о признании недействительным предупреждения N 18 от 10.09.2021.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Прокуратура Ленинского района г. Екатеринбурга, Муниципальное бюджетное учреждение "Дорожно-эксплуатационный участок Ленинского района" (далее также - МБУ "ДЭУ Ленинского района"), Администрация Ленинского района г. Екатеринбурга.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 04.03.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2022 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит названные судебные акты отменить, принять новое решение, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, неправильное применение судами норм материального права.

По мнению Администрации, передача хозяйствующему субъекту функций органа местного самоуправления только контрольно-распорядительного характера сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности соответствующего хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же товарном рынке. МБУ "ДЭУ Ленинского района" не наделено функциями контрольно-распорядительного характера, следовательно, выполнение конкретных работ по содержанию улично-дорожной сети не является нарушением законодательства о защите конкуренции.

Заявитель также считает оспариваемое предупреждение неисполнимым, поскольку не ясно, в какой раздел Устава следует внести изменения, и противоречащим положениям гражданского законодательства, так как возлагает обязанность по внесению изменения в Устав МБУ "ДЭУ Ленинского района" неправомочным лицом.

В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Как следует из материалов дела, Управлением на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) вынесено предупреждение N 18 от 10.09.2021 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушений антимонопольного законодательства, предусмотренных пунктом 7 части 1 и частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Признаки нарушений антимонопольного законодательства выявлены антимонопольным органом в действиях Администрации г. Екатеринбурга (в рамках деятельности Администрации Ленинского района г. Екатеринбурга), выразившихся в уклонении от закупки работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог на территории Ленинского района г. Екатеринбурга и финансового обеспечения их выполнения посредством осуществления бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетного учреждения, а также утверждением Распоряжением Главы Администрации г. Екатеринбурга от 18.02.2015 N 61/46/65 Устава Муниципального бюджетного учреждения "Дорожно-эксплуатационный участок Ленинского района", отдельными пунктами которого хозяйствующий субъект - МБУ "ДЭУ Ленинского района" наделен функциями органа местного самоуправления.

Заявитель предупрежден о необходимости прекращения указанных действий (бездействия) путем принятия всех зависящих мер по приведению Устава МБУ "ДЭУ Ленинского района" в соответствие с антимонопольным законодательством РФ в срок до 11.10.2021.

Полагая, что предупреждение, вынесенное Управлением, является незаконным, заявитель обратился в суд с рассматриваемым требованием.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из правомерности обжалованного предупреждения антимонопольного органа, из отсутствия предусмотренной частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) совокупности оснований для признания оспариваемого акта Управления недействительным, поскольку нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых действиях (бездействии) Администрации установлены.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, материалам дела и действующему законодательству Российской Федерации в сфере защиты конкуренции, а также практике его применения на основании следующего.

На основании пункта 3.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в названном Федеральном законе.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований данного Федерального закона (далее - предупреждение).

В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Как усматривается из судебных актов, Управление указало на наличие в действиях Администрации признаков нарушения пункта 7 части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона (пункт 7).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

Для квалификации действий субъекта права применительно к части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативно-правовым положениям и совершенные им действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть соперничества на значимом, определенном товарном рынке, в сферы обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренцией является соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. При этом признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Судами установлено, что на основании поступивших в адрес Управления из прокуратуры материалов о проведения ею надзорных мероприятий прокуратурой выявлены возможные нарушения Администрацией Ленинского района г. Екатеринбурга антимонопольного законодательства, выразившемся в создании необоснованного преимущества МБУ "ДЭУ Ленинского района" посредством наделения его полномочиями органа местного самоуправления.

В соответствии с пунктами 11, 12 Устава МБУ "ДЭУ Ленинского района", утвержденного Распоряжением главы Администрации от 18.02.2015 N 61/46/65, основной целью создания и предметом деятельности МБУ "ДЭУ Ленинского района" являются содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования, а также производство работ по их ремонту. Учреждение осуществляет следующие основные виды деятельности: 1) содержание автомобильных дорого, тротуаров, транспортных остановок в течение всего года; 2) работы по предупреждению появления и устранению деформации и повреждений дорожного полотна, в результате которых поддерживается транспортно-эксплуатационное состояние дороги; 3) ремонт автомобильных дорог для обеспечения транспортно-эксплуатационных и технических характеристик дорог; 4) работы по повышению специальных качеств дорожных покрытий, повышению прочности дорожных одежд и земляного полотна, а также работы по улучшению обустройства и благоустройства дорог.

Как указал антимонопольный орган, источником финансирования выполнения работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования на 2021 год являются средства местного бюджета. При этом содержание и текущий ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения и элементов их обустройства является потребностью органа местного самоуправления, выполнение данных работ обеспечивается за счет средств бюджета, поэтому данные работы следует признать муниципальной нуждой.

Установление безальтернативного порядка выполнения работ в сфере содержания автомобильных дорог посредством наделения полномочиями вышеуказанного муниципального учреждения без проведения конкурентных процедур, создает необоснованные преимущества осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта, ограничивает доступ к товарному рынку иных субъектов предпринимательской деятельности и является нарушением антимонопольного законодательства.

Бюджетом муниципального образования "город Екатеринбург" на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов" (утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2020 N 37/45, далее - бюджет) не предусмотрены статьи расходов на содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования, а также производство работ по их ремонту непосредственно МБУ "ДЭУ Ленинского района". Вместе с тем, в рамках финансирования деятельности Администрации в бюджете предусмотрены субсидии бюджетным учреждениям без наименования конкретных организаций.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 11 статьи 13 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о дорожной деятельности) к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Закона о дорожной деятельности, дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Содержание дорог включает в себя поддержание надлежащего технического состояния технических средств. При этом к техническим средствам организации дорожного движения ГОСТ Р 52289-2004 от 15.12.2004 относит дорожные знаки, разметку, светофоры, дорожные ограждения и направляющие устройства.

На основании статьи 22 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения) деятельность по организации дорожного движения должна осуществляться на основе комплексного использования технических средств и конструкций, применение которых регламентировано действующими в Российской Федерации техническими регламентами и предусмотрено проектами и схемами организации дорожного движения.

Мероприятия по организации дорожного движения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) в границах населенных пунктов, осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, являющимися собственниками или иными владельцами автомобильных дорог (часть 1 статьи 21 Закона о безопасности дорожного движения).

Таким образом, установка, обслуживание и текущий ремонт дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств, создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) отнесено законодательством к дорожной деятельности и осуществляется с целью обеспечения безопасности дорожного движения. Данные виды работ (услуг) осуществляются за счет бюджетных средств, выполнение названных услуг (работ) является потребностью муниципального образования.

На основании части 1 статьи 54 Закона о местном самоуправлении закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с Законом о контрактной системе.

Пунктом 3 статьи 3 Закона о контрактной системе предусмотрено, что закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном этим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно части 1 статьи 8 Закона о контрактной системе, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 8 Закона о контрактной системе).

Толкуя вышеуказанные положения, суды верно заключили, что применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для муниципальных нужд.

С учетом установленных обстоятельств, оцененных в совокупности судами, действия администрации в отношении финансового обеспечения деятельности учреждения путем предоставления субсидии на выполнение муниципального задания и предоставления субсидии на иные цели на основании заключенных соглашений содержат признаки нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Судами обоснованно принята во внимание позиция ФАС России, изложенная в письме от 12.03.2014 N АД/8919/14, согласно которой в случае установления антимонопольным органом фактов делегирования органом местного самоуправления муниципальному бюджетному образованию полномочий по решению вопросов местного значения, относящимся к муниципальным нуждам муниципального образования, такие действия органа местного самоуправления могут быть квалифицированы как нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Исходя из взаимосвязанных положений части 1 статьи 3, пунктов 5 и 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции его действие распространяется на хозяйствующих субъектов (российских и иностранных юридических лиц, включая некоммерческие организации, индивидуальных предпринимателей, физических лиц, осуществляющих профессиональную деятельность) при ведении экономической деятельности в качестве участников рынков.

Как установлено судами, согласно Уставу МБУ "ДЭУ Ленинского района" учреждение вправе сверх установленного муниципального задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

При таких обстоятельствах суды обоснованно сделали вывод, что действия Администрации, выразившиеся в уклонении от закупки работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог на территории Ленинского района г. Екатеринбурга и финансового обеспечения их выполнения посредством осуществления бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетного учреждения, утверждения Распоряжением главы Администрации г. Екатеринбурга от 18.02.2015 N 61/46/65 Устава учреждения, отдельными пунктами которого хозяйствующий субъект - МБУ "ДЭУ Ленинского района" наделен функциями органа местного самоуправления, содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные пунктом 7 части 1 и частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В связи с изложенным, правомерными являются выводы судов о том, что совокупность предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ оснований для признания оспариваемого предупреждения недействительным не установлена. Заявленные Администрацией требования правомерно оставлены судами первой и апелляционной инстанций без удовлетворения.

Доводы заявителя о неисполнимости оспоренного предупреждения подлежат отклонению, поскольку Администрация самостоятельно определяет способ принятия мер по устранению последствий допущенного нарушения (в данном случае приведение Устава учреждения в соответствие с антимонопольным законодательством).

В целом доводы заявителя кассационной жалобы аналогичны доводам, заявленным в апелляционной жалобе, являлись предметом рассмотрения судами обеих инстанций, основаны на ошибочном толковании Администрацией норм материального права применительно к установленным судами обстоятельствам настоящего дела. По существу доводы направлены на переоценку фактических обстоятельств, имеющихся в деле доказательств и сделанных на их основании выводов судов. Между тем оценка имеющейся по делу доказательственной базы и установление на ее основании фактических обстоятельств дела - прерогатива судов первой и апелляционной инстанций и в рамках рассматриваемого дела суды осуществили данные процессуальные действия в соответствии с нормами действующего процессуального законодательства.

Нормы материального права применены судами правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 04.03.2022 по делу N А60-63102/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2022 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Екатеринбурга - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

Ю.В. Вдовин Е.О. Черкезов