Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 21 ноября 2022 г. N Ф09-7305/22 по делу N А60-33663/2021

Екатеринбург

21 ноября 2022 г.

Дело N А60-33663/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 15 ноября 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 ноября 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О. Л.,

судей Жаворонкова Д. В., Сухановой Н. Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области (далее - Управление МЧС, административный орган) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 08.04.2022 по делу N А60-33663/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2022 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Публичного акционерного общества "Уральский завод ЭМА" (далее - общество "Уральский завод ЭМА", завод) - Сергеева К.В. (доверенность от 01.10.2021);

Управления МЧС - Буров А.С. (доверенность от 31.01.2022), Рублева Е.Д. (доверенность от 31.01.2022).

Общество "Уральский завод ЭМА" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению МЧС о признании недействительными результатов внеплановой выездной проверки, установленных в Акте проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя N 2 от 23.06.2021, как проведенной с грубыми нарушениями требований действующего законодательства; о признании незаконным и отмене Предписания N 2/1/1 по устранению нарушений требований пожарной безопасности от 09.03.2021; о взыскании с Управления МЧС за счет средств федерального бюджета в пользу общества "Уральский завод ЭМА" судебных расходов на уплату государственной пошлины в размере 6000 руб.

Решением суда от 08.04.2022 (судья Гнездилова Н.В.) заявленные требования удовлетворены частично, признано недействительным Предписание Управления МЧС N 2/1/1 по устранению нарушений требований пожарной безопасности от 09.03.2021, суд обязал Управление МЧС устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества "Уральский завод ЭМА"; в части требований о признании недействительными результатов внеплановой выездной проверки, установленных в Акте проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя N 2 от 23.06.2021 г. производство по делу прекращено.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2022 (судьи Борзенкова И.В., Васильева Е.Ю., Шаламова Ю.В.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление МЧС просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на нарушение норм материального права и на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, указывая, что судами нижестоящих инстанций неверно применен пункт 26 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 30.11.2016 N 644 (далее - Административный регламент) и часть 3 статьи 13 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), поскольку данными нормами регламентирован порядок продления плановых выездных проверок, в то время как в рассматриваемом случае проводилась внеплановая выездная проверка. По мнению кассатора, часть 5 статьи 16 Закона N 294-ФЗ предусматривает возможность составления акта проверки в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю, к которым относятся проведения исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз. Таким образом, Управление МЧС полагает, что в данном случае составление акта проверки, после получения заключения эксперта, не является нарушением допустимых сроков проверки. Также отмечает, что эксперты, привлеченные к проведению данной проверки, в установленном порядке аттестованы приказом Управления МЧС от 03.02.2017 N 54.

В отзыве на кассационную жалобу общество "Уральский завод ЭМА" просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, поскольку доводы, изложенные в кассационной жалобе, основаны на неверном токовании норм права и были предметом рассмотрения судов обеих инстанций.

Как следует из материалов дела, в период с 16.01.2020 по 28.01.2020 в отношении, собственников помещений Мебельного центра "ЭМА", расположенного по адресу: г. Екатеринбург, Верх-Исетский бульвар, д. 13, общества "Уральский завод ЭМА", гр. Калетина А.А., гр. Росихиной О.М. проведены плановые проверки противопожарного состояния здания, по итогом которых составлены акты проверок от 28.01.2020, в том числе в отношении завода.

Обществу "Уральский завод ЭМА" вынесено предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности от 28.01.2020 года N 1/1/1 (предложено к устранению 138 нарушений со сроком устранения 18.05.2020), Результаты проведенной плановой проверки обществом "Уральский завод ЭМА" не обжалованы.

В ходе проверки административным органом установлено неисполнение 40 из 138 пунктов ранее выданного предписания от 28.01.2020 N 1/1/1.

По результатам проверки составлены акт проверки от 23.06.2021 N 2, предписание от 09.03.2021 N 2/1/1, которые направлены в адрес завода почтовым отправлением 23.06.2021 и получены адресатом 25.06.2021.

Полагая, что указанные акт проверки и предписание являются незаконными и нарушают права и законные интересы общества "Уральский завод ЭМА", последний обратился в арбитражный суд с требованием о признании их признать недействительными.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из наличия оснований для прекращения производства в части требования завода о признании недействительным результатов внеплановой выездной проверки, установленных в Акте проверки N 2 от 23.06.2021, а также о допущенных Управлением МЧС нарушений процедуры проведения проверки.

Оставляя принятые по делу судебные акты без изменения, суд кассационной инстанции исходит из доводов жалобы и конкретных обстоятельств рассматриваемого спора.

Согласно части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему территориальные органы (пункт 3 названного Положения).

На территории Свердловской области территориальным органом, осуществляющим управление гражданской обороной, является Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области.

Законом N 294-ФЗ регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, выдают предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (пункт 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ).

На основании вышеуказанных нормативных актах, суды нижестоящих инстанций пришли к верному выводу о том, что оспариваемое предписание вынесено уполномоченным лицом в рамках предоставленных полномочий.

В силу части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ приведен исчерпывающий перечень требований настоящего Федерального закона к организации и проведению проверок, нарушение которых отнесено к грубым нарушениям, среди которых, в частности, нарушение требований, предусмотренных частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 12 статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона (п. 1); пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 настоящего Федерального закона (подп. 2); пунктами 1, 1.1 и 1.2, пунктом 3 (в части требования документов, не относящихся к предмету проверки), пунктом 6 (в части превышения установленных сроков проведения проверок) статьи 15 настоящего Федерального закона (подп. 5); частью 4 статьи 16 настоящего Федерального закона (в части непредставления акта проверки) (подп. 6).

Основанием для проведения внеплановой проверки является мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора) по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы контроля (надзора), обращений и заявлений граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации, о фактах в том числе возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан (подпункт "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

Согласно части 5 статьи 10 Закона N 294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным, в том числе в подпунктом "а" части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля), без согласования проведения проверки с органами прокуратуры, в соответствии с подпунктами 2, 4 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ является к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки.

Однако, пунктом 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ установлено, что основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Также, в соответствии с подпунктом "а" пункта 1 Постановления Правительства РФ от 03.04.2020 N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в 2020 году в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, проводятся внеплановые проверки, назначенные в целях проверки исполнения ранее выданного предписания о принятии мер, направленных на устранение нарушений, влекущих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, проведение которых согласовано органами прокуратуры.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что Управлением МЧС 06.08.2020 было направлено в органы прокуратуры заявление о согласовании органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя в отношении: общества "Уральский завод ЭМА". 10.08.2020 заместителем прокурора Свердловской области старшим советником юстиции А.В. Юровских вынесено решение об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки N 7/4-23-2020.

Однако, судами учтено, что в данном случае, внеплановая выездная проверка проводилась с целью контроля исполнения ранее выданного предписания от 28.01.2020 N 1/1/1, на основании распоряжения от 02.02.2021 N 2 в период с 08.02.2021 по 09.03.2021 в отношении общества "Уральский завод ЭМА" с целью контроля (надзора) за исполнением требований предписания, следовательно, согласования с органами прокуратуры, предусмотренного частью 5 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, административному органу не требовалось.

Относительно срока проведения проверки.

Закон N 294-ФЗ подразделяет проверки на плановые (статья 9) и внеплановые (статья 10), документарные (статья 11) и выездные (статья 12).

Согласно статье 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В статьи 13 Закона N 294-ФЗ закреплено правило установления срока проведения проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Также пунктом 26 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 30.11.2016 N 644 (далее - Административный регламент) установлен срок проведения внеплановой проверки. Согласно указанному пункту Административного регламента срок проведения каждой плановой и внеплановой проверки не может превышать двадцати рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностного лица (должностных лиц) органа ГПН, проводившего (проводивших) проверку, срок проведения плановой проверки может быть продлен распоряжением начальника органа ГПН, но не более чем на двадцать рабочих дней, а в отношении малых предприятий не более чем на пятьдесят часов, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.

Таким образом, исследование вопроса о периодичности и сроке проведения проверки является определяющим фактором законности предписания, вынесенного по итогам проведенной проверки ( пункт 5 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ). превышение установленных сроков проведения проверок является грубым нарушением.

Из материалов дела следует, что согласно Распоряжению N 2 от 02.02.2021 срок проведения проверки составляет не более 20 рабочих дней, а именно с 08.02.2021 по 09.03.2021.

Однако, как установлено судами первой и апелляционной инстанций общий срок проведения оспариваемой проверки с учетом экспертных исследований составил 135 дней. Доказательства о завершении проверки в установленные сроки или о продлении проверки, Управлением МЧС в материалы дела не представлено.

Материалами дела подтверждается, что в ходе внеплановой проверки назначено проведение пожарно-технической экспертизы с привлечением Федерального государственного бюджетного учреждения "Судебно-экспертное учреждение Федеральной противопожарной службы "Испытательная пожарная лаборатория по Свердловской области", с целью проверки соответствия представленного обществом "Уральский завод ЭМА" отчетов по определению пожарного риска требованиям, установленными Правилами проведения расчетов, соответствие проектной документации требованиям пожарной безопасности смонтированных систем защиты, а также для определения наличия угрозы жизни и здоровью людей, находящихся в здании мебельного центра.

По результатам проведения экспертизы вынесено заключение N 108 от 18.06.2021 о непринятии расчета по оценке пожарного риска на объекте защиты от 23.06.2021 по литерам Б, В, В5, Д, И (здание заводоуправления).

Согласно Заключению N 108 от 18.06.2021 и приложенных Управлением МЧС документов (письма от 26.04.2021) следует, что документы для осуществления экспертизы поступили в соответствующую экспертную организацию не ранее 26.04.2021, то есть спустя минимум 47 дней после окончания допустимого срока проверки.

Учитывая указанные выше обстоятельства, суды обеих инстанций пришли к верному выводу о нарушение административным органом сроков проверки.

Согласно подпункту 1.1 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится в частности нарушение требований, предусмотренных пунктом 7 статьи 2 настоящего Федерального закона (в части привлечения к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан и организаций).

Под экспертами, экспертными организациями, в силу пункта 7 статьи 2 Закона N 294-ФЗ, понимаются граждане, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, и организации, аккредитованные в установленном Правительством Российской Федерации порядке в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, которые привлекаются органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю.

На основании части 6 статьи 12 Закона N 294-ФЗ органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля привлекают к проведению выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя экспертов, экспертные организации, не состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводится проверка, и не являющиеся аффилированными лицами проверяемых лиц.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что у Федерального государственного бюджетного учреждения "Судебно-экспертное учреждение Федеральной противопожарной службы "Испытательная пожарная лаборатория по Свердловской области" отсутствует соответствующая аккредитация, что подтверждается сведениями Реестра аккредитованных лиц, размещенных на официальном сайте Росаккредитации.

Из указанных сведений следует, что данное учреждение не вправе было производить экспертизы по испытаниям на соответствие требованиям Федерального закона от 22 июля 2008 г N 123 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", в том числе и экспертизу в рамках настоящего дела, так как срок действия аттестата аккредитации N ТРПБ.1Ш.ИН72 от 16.05.2011 истек 15.05.2016.

Доводы Управления МЧС о том, что экспертиза проведена экспертами, привлеченными к проведению проверки в отношении общества "Уральский завод ЭМА" и в установленном порядке аттестованными, согласно приказа Управления МЧС от 03.02.2017 N 54, правомерно отклонен судами первой и апелляционной инстанций в виду следующего.

Федеральный закон от 28.12.2013 N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" (далее - Закон N 412-ФЗ) в соответствии с пунктом 4 Административного регламента относится к числу нормативных актов, которыми должно руководствоваться в своей деятельности МЧС России.

Пунктом 1 статьи 4 Закона N 412-ФЗ установлено, что аккредитация в национальной системе аккредитации (далее - аккредитация) - подтверждение национальным органом по аккредитации соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством компетентности юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлять деятельность в определенной области аккредитации

Экспертными организациями, согласно части 2 статьи 33 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", являются не заинтересованные в результатах контрольного (надзорного) мероприятия, контрольного (надзорного) действия юридические лица либо индивидуальный предприниматель, аккредитованные в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации и привлекаемые контрольными (надзорными) органами к осуществлению экспертизы.

Суды первой и апелляционной инстанций при разрешении настоящего спора выявили, что экспертиза была проведена государственным экспертным учреждением - Федерального государственного бюджетного учреждения "Судебно-экспертное учреждение Федеральной противопожарной службы "Испытательная пожарная лаборатория по Свердловской области" - в лице работника Еременко Д.Н. (определение о назначении экспертизы от 04 марта 2021, экспертное заключение N 108 от 18.06.2021)

Согласно части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Поскольку, судами обеих инстанций при рассмотрении настоящего дела установлены грубые нарушения порядка проведения проверки, влекущие недействительность результатов проверки, судами обоснованно удовлетворены требование общества "Уральский завод ЭМА" о признании незаконным и отмене предписания Управления МЧС от 09.03.2020 N 2/1/1.

Доводы Управления МЧС, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют.

При той совокупности представленных в дело доказательств у судов отсутствовали основания для иных выводов, которые не опровергаются доводами, изложенными в кассационной жалобе, направленными на их переоценку, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции в соответствии с положениями статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При этом иное толкование положений законодательства, регулирующего спорные правоотношения, а также иная оценка обстоятельств дела не свидетельствуют о незаконности принятых по делу законных судебных актов и сводятся к несогласию с этими выводами и обстоятельствами, установленными судами. Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения данного конкретного дела, судом установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 08.04.2022 по делу N А60-33663/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2022 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области- без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Л. Гавриленко

Судьи

Д.В. Жаворонков Н.Н. Суханова