Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 2 декабря 2022 г. N Ф09-8197/22 по делу N А60-16750/2022

Екатеринбург

02 декабря 2022 г.

Дело N А60-16750/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 29 ноября 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 декабря 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е. А.,

судей Черкезова Е.О., Ященок Т.П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Екатеринбурга (далее - администрация) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 30.05.2022 по делу N А60-16750/2022 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2022 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители администрации - Истратова О.А. (доверенность от 04.10.2022, диплом), Денисов В.К. (доверенность от 07.04.2022, диплом).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Свердловской области к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области (далее - Управление, административный орган) с заявлением о признании незаконным и отмене определения от 21.03.2022 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, ответственность за которое установлена статьей 7.1 КоАП РФ, и обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов, возбудив производство по делу об административном правонарушении.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Садоводческое некоммерческое товарищество "Ариана-6" (далее -СНТ "Ариана-6"), Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 30.05.2022, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2022, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе администрация просит указанные судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

В обоснование доводов жалобы заявитель указывает на наличие в действиях СНТ "Ариана-6" состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ.

Как полагает администрация, факт самовольного занятия территории и установления ограждения контролируемым лицом подтвержден; cудами не учтено, что при проведении работ по межеванию земель общего пользования и государственной регистрации права общей совместной собственности СНТ "Ариана-6" распорядилось принадлежащим ему правом именно в отношении площади участка равной 8527,0 кв.м и отказалось от оставшейся части земель общего пользования в размере 4412,0 кв.м.

Ссылаясь на Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) заявитель указывает, что он не содержит требования об обязательном проведении инструментального обследования при каждом контрольном мероприятии в отношении разных контролируемых лиц, следовательно, решение вопроса о проведении или не проведении инструментального обследования принимается уполномоченным на проведение контрольных мероприятий лицом самостоятельно и зависит от условий конкретной ситуации.

В отзыве на кассационную жалобу Управление указывает на законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, полагает, что доводы заявителя жалобы являются несостоятельными, просит судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Как установлено судами и следует из материалов дела, по результатам рассмотрения обращения администрации о привлечении СНТ "Ариана-6" к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ в связи с самовольным занятием СНТ "Ариана-6" части земель кадастрового квартала 66:41:0310092, право государственной собственности на которые не разграничено, ориентировочной площадью 3 000,0 кв.м., прилегающие к земельным участкам СНТ "Ариана-6" с южной стороны, используемые для размещения ограждения товариществом без предусмотренных законодательством Российской Федерации прав, Управлением вынесено определение от 21.03.2022 об отказе в возбуждении в отношении СНТ "Ариана-6" дела об административном правонарушении.

Полагая, что определение Управления является незаконным, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из отсутствия оснований для признания незаконным оспариваемого определения Управления.

Суд апелляционной инстанции, со ссылкой на Закон N 248-ФЗ, Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" указал также на отсутствие в 2022 г. правовых оснований для проведения контрольно-надзорных мероприятий и, как следствие, для возбуждения Управлением дела об административном правонарушении.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их изменения или отмены в связи со следующим.

Порядок возбуждения дела об административном правонарушении регламентируется главой 28 КоАП РФ.

Из положений части 3 статьи 28.1 КоАП РФ следует, что дело об административном правонарушении возбуждается должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 статьи 28.1 КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

При этом, в соответствии с подпунктом 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 и статьей 14.52 КоАП РФ).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 29.09.2015 N 2315-О, связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях исключает возможность начала производства по делу об административном правонарушении, в частности, в случае отсутствия события административного правонарушения и отсутствия состава административного правонарушения (часть 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

Соответственно, принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении, которое согласно части 5 статьи 28.1 КоАП РФ должно быть мотивированным, требует, в частности, проверки указанных в заявлении об административном правонарушении сведений и не предполагает, что такое решение принимается по факту поступления заявления.

В рассматриваемом случае, отказывая в возбуждении дела об административном правонарушении, административный орган пришел к выводу о недостаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения предусмотренного статьей 7.1 КоАП РФ в действиях СНТ "Ариана-6", поскольку из представленных администрацией материалов Управлению не представилось возможным установить предмет административного правонарушения, в том числе площадь самовольного занятия.

Статьей 7.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

В силу пункта 1 статьи 25, пункта 1 статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки возникают у граждан и юридических лиц по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

В пункте 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации установлен перечень оснований возникновения гражданских прав и обязанностей, основаниями возникновения прав на такой вид имущества, как земельные участки могут являться: договор или иная сделка; акт государственного органа или органа местного самоуправления; судебное решение, установившее право на земельный участок; приобретение имущества по допускаемым законом основаниям.

Статьей 264 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством. Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

Пунктом 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные статьей 7.1 КоАП РФ, судам следует учитывать, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного уполномоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

Таким образом, как верно заключили суды, в целях установления наличия объективной стороны правонарушения, выразившегося в самовольном занятии земельного участка, необходимо доказать, что субъект пользовался земельным участком, принадлежащим иному лицу, которое в установленном порядке не выражало свою волю на использование земельного участка указанным субъектом.

Исходя из правового подхода, сформированного Верховным Судом Российской Федерации в постановлениях от 03.10.2016 N 308-АД16-5136, 29.08.2016 N 308-АД15-19368, 29.11.2016 N 308-АД16-13378, само по себе отсутствие регистрации права на использование спорного земельного участка в установленном порядке не образует состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП РФ.

Судами из материалов дела установлено, что в соответствии с постановлением Главы г. Екатеринбурга от 27.11.1996 N 809 в общую совместную СНТ "Ариана-6" в целях садоводства предоставлены земли общего пользования по адресу: Верх-Исетский район, урочище "Медное" общей площадью 1,29 га, что подтверждается свидетельством Горкомзема г. Екатеринбурга от 10.12.1996 N 22582.

В соответствии с планом организации садоводческого кооператива "Ариана-6", имеющимся в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства, отведенные кооперативу земли общего пользования общей площадью 1,29 га (12 939 кв.м) включали в себя: дороги площадью 10 605 кв.м, канавы площадью 1034 кв.м и участок сторожа площадью 1300 кв.м.

Судами также установлено, что в последующем из вышеуказанных земель сформирован земельный участок с кадастровым номером 66:41:0310092:85 уточненной площадью 8527 кв.м, поставленный на государственный кадастровый учет 25.03.2005 в границах, фактически соответствующих внутриквартальным проездам территории садоводства в СНТ "Ариана-6", однако без учета ее южной части, местоположение которой согласно плану организации сада соответствует спорным землям кадастрового квартала 66:41:0310092.

Вместе с тем, как верно указали суды, названные обстоятельства сами по себе не могут повлечь административную ответственность, предусмотренную статьей 7.1 КоАП РФ, поскольку самовольного занятия дополнительного земельного участка не произошло, какие-либо сведения о признании утратившими силу правоустанавливающих документов в виде постановления от 27.11.1996 и свидетельства от 10.12.1996, отсутствуют.

Таким образом, правильно применив указанные выше нормы права, с учетом оценки фактических обстоятельств, доказательств, представленных в материалы дела в совокупности, суды не установили обстоятельств, влекущих административную ответственность, предусмотренную статьей 7.1 КоАП РФ, обоснованно сделав вывод о правомерности вынесения Управлением определения от 21.03.2022 об отказе в возбуждении в отношении СНТ "Ариана-6" дела об административном правонарушении.

Кроме того судом апелляционной инстанции правильно указано, что на момент рассмотрения апелляционной жалобы истек предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ, что само по себе является основанием для вывода о невозможности судебного принуждения административного органа к возбуждению административного дела.

При таких обстоятельствах суды обоснованно отказали администрации в удовлетворении заявленных требований.

В тоже время суд округа полагает необходимым указать на ошибочность выводов суда апелляционной инстанции относительно отсутствия в рассматриваемом случае у административного органа права на проведение проверки обоснованности заявления администрации (и, как следствие, для возбуждения дела об административном правонарушении) в связи с запретом проведения контрольно-надзорных мероприятий, предусмотренных Законом N 248-ФЗ в спорном периоде.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона N 248-ФЗ под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации (далее - государственный контроль (надзор), муниципальный контроль) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.

Для целей Закона N 248-ФЗ к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю не относятся производство и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (подпункт 3 пункта 1 статьи 1 Закона N 248-ФЗ).

Соответственно, установление пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" в 2022 году исключительных оснований для проведения контрольно-надзорных мероприятий не препятствует возбуждению административного дела, в том числе по заявлениям физических и юридических лиц, в соответствии с правилами, предусмотренными КоАП РФ за исключением тех случаев, о которых указано в названном постановлении. Данная позиция согласуется с толкованием Верховного Суда Российской Федерации, отраженным в решении от 30.08.2022 N АКПИ22-494 в отношении пункта 3 указанного постановления Правительства Российской Федерации.

Нормы материального права применены апелляционным судом при постановке вышеуказанного вывода ошибочно неверно. Соответствующие выводы апелляционного суда о толковании норм материального права подлежат исключению из мотивировочной части судебного акта апелляционного суда.

Вместе с тем, указанные выводы не привели к принятию апелляционным судом незаконного судебного акта и, кроме того, законное решение суда первой инстанции оставлено апелляционным судом в силе.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 30.05.2022 по делу N А60-16750/2022 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2022 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Екатеринбурга - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьями 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

Е.О. Черкезов Т.П. Ященок