Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16 декабря 2022 г. N Ф09-8628/22 по делу N А07-3819/2022

Екатеринбург

16 декабря 2022 г.

Дело N А07-3819/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 15 декабря 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 декабря 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Тороповой М.В.,

судей Татариновой И.А., Беляевой Н.Г.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Рустал" (далее - общество, заявитель) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 01.07.2022 по делу N А07-3819/2022 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2022 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

От Администрации сельского поселения Калтымановский сельсовет муниципального района Иглинский район Республики Башкортостан (далее - администрация, заинтересованное лицо) поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя. Ходатайство судом рассмотрено и удовлетворено в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Общество обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к администрации о признании незаконным бездействия администрации по рассмотрению обращения от 24.12.2021; признании незаконным отказа администрации от 17.02.2022 N 02-25-22 во внесении изменений в генеральный план и правила застройки и землепользования Калтымановского сельсовета Иглинского района Республики Башкортостан.

Исковые требования изложены в соответствии с принятым судом изменением предмета заявленных требований в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 01.07.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2022 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. Заявитель жалобы считает, что оспариваемый отказ администрации от 17.02.2022 нарушает следующие нормы права: статью 10 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, подпункты 1, 4 пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", кроме того, заявитель жалобы полагает, что ответчик применил норму, не подлежащую применению - пункт 3.4 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Общество указывает на то, что администрация допустила нарушение срока предоставления ответа, факт пропуска срока для ответа не может быть устранен последующим предоставлением ответа и свидетельствует о допущенном бездействии администрации. По мнению заявителя жалобы, администрацией не представлено доказательств, подтверждающих законность вынесенного отказа, обоснование пропуска срока для предоставления ответчика на заявление от 24.12.2021. Общество считает вывод судов о том, что обращаясь с рассматриваемым требованием, заявитель хочет установить возможность для перевода земельных участков, находящихся в его собственности, из одной категории земель в другую, не соответствующими содержанию заявителя от 24.12.2021. Общество полагает, что незаконный характер ответа администрации от 17.02.022 проявляется в неверной интерпретации земельных участков с кадастровыми номерами 02:26:080102:32, 02:26:080103:45 как сельскохозяйственных угодий. По мнению общества, вывод судов о том, что территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному участку. Интерес собственника земельного участка в данном случае не может идти вразрез с интересами органа местного самоуправления, определяющего направление развития муниципального образования исходя из интересов неопределенного круга лиц, также является необоснованным.

В отзыве на кассационную жалобу администрация просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

При рассмотрении спора судами установлено, что общество направило запрос от 24.12.2021 на принятие соответствующего нормативно-правового решения о корректировке генерального плана сельского поселения Калтымановский сельсовет муниципального района Иглинский район Республики Башкортостан.

Данный запрос направлен на электронную почту администрации 24.12.2021 (kaltimaN ovo@rambler.ru).

Как следует из содержания запроса, общество просило рассмотреть вопрос о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки сельского поселения Калтымановский сельсовет муниципального района Иглинский район Республики Башкортостан в отношении земельных участков с кадастровым номером 02:26:080102:32 - по включению земельного участка в территориальную зону земель промышленности; с кадастровым номером 02:26:080103:45 - по включению земельного участка в территориальную зону земель промышленности.

В обоснование заявления общество указала, что причина и необходимость корректировки генерального плана сельского поселения Калтымановский сельсовет связана с перспективными инвестиционными проектами на территориях сельского поселения с созданием объектов складского назначения и придорожного сервиса вблизи федеральной трассы М-5 "Урал" (земельные участки с кадастровым номером 02:26:080102:32, 02:26:080103:45). Изменение категории земель и их целевое назначение требует корректировки генерального плана - с целью дальнейшего развития производственных территорий, увеличения рабочих мест, налоговых поступлений, возможности привлечения дополнительных инвестиций на тех территориях, которые в дальнейшем не подходят для сельскохозяйственного использования.

Как следует из письма, общество гарантировало заключение договора с проектной организацией и проведение оплаты в адрес проектной организации для разработки проекта корректировок в генеральный план и правила землепользования и застройки сельского поселения Калтымановский сельсовет муниципального района Иглинский район Республики Башкортостан.

Как указал заявитель, от администрации ответ на запрос в установленный 30-дневный срок не поступил.

В связи с чем, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

После обращения с настоящим заявлением в суд, от администрации обществу поступил ответ, в котором указано, что внести корректировки в генеральный план и правила землепользования и застройки в настоящее время не представляется возможным. Также администрация указала, что обществом не представлен проект планировки территории.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанции обоснованно исходили из следующего.

Заявитель обратился в суд с требованиями в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматриваются споры публично-правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношениях власти и подчинения. При этом суд проверяет законность акта или действий органа, наделенного властными полномочиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействий) органов, осуществляемых публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого решения и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемое решение или действие (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое решение или действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Положениями части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрена обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Как установлено судами и следует из материалов дела, заявитель, имея намерение изменить категорию земель и включить участки сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 02:26:080102:32, 02:26:080103:45 в границы населенного пункта, предложил заинтересованному органу вынести соответствующее постановление о начале указанной процедуры.

В соответствии с подпунктами 1 и 3 пункта 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации классифицируются по целевому назначению на категории, в том числе могут быть отнесены к землям сельскохозяйственного назначения и землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

При этом статьей 8 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность перевода земель из одной категории в другую.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документом территориального планирования муниципальных образований является, в том числе генеральный план поселения.

Генеральный план содержит, в том числе положение о территориальном планировании, которое включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; 2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (части 3, 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с указанной статьей и статьями 9 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Генеральный план поселения, в том числе вносимые в него изменения, утверждаются представительным органом местного самоуправления поселения. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются главой местной администрации поселения.

В соответствии с частями 8, 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно пункту 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

Порядок изменения вида разрешенного использования земельных участков регламентирован статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу которой внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 этого Кодекса (часть 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (пункт 2 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Исходя из положений статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке (часть 1). Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (часть 2). В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению (часть 5). Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 6). Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (часть 7). Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев (часть 8). Глава местной администрации с учетом заключения о результатах публичных слушаний принимает решение: 1) о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования; 2) об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку (часть 9).

В соответствии с пунктом 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации после завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в части 15 данной статьи обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (пункт 16 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как верно отмечено судами, из перечисленных норм законодательства следует, что процедура внесения изменений в генеральный план инициируется главой местной администрации поселения и оформляется в виде решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений.

Судами установлено и из материалов дела следует, что решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план Калтымановского сельского поселения администрацией не принималось, проект изменений генерального плана не разрабатывался, сбор предложений заинтересованных лиц не производился.

Общество реализовало предусмотренное частью 1 статьи 3 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" право на обращение в орган местного самоуправления с предложением о внесении изменений в документы территориального планирования.

Указанное заявление было рассмотрено и дан ответ, содержащий отказ во внесении таких изменений, исходя из назначения спорного земельного участка из категории сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственного производства.

Проанализировав указанный отказ по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами установлено следующее.

Как следует из материалов дела и установлено судами, разрешенным использованием рассматриваемого земельного участка является ведение сельскохозяйственного производства.

Согласно части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Генеральный план является исходным документом для разработки правил землепользования и застройки.

Несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений является основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки (пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из совокупного толкования приведенных правовых норм следует, что задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования, правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

С учетом вышеуказанных правовых норм суды пришли к выводу о том, что администрацией обоснованно определен приоритет сохранения и развития сельскохозяйственных земель, и, как следствие, сельскохозяйственного производства.

В соответствии с частью 2 статьи 39 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Таким образом, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять направление развития муниципального образования и принимать в соответствии с этим соответствующие нормативные акты.

Стратегия социально-экономического развития является основой для разработки муниципальных программ, схемы территориального планирования и плана мероприятий по ее реализации.

Проекты документов стратегического планирования выносятся на общественное обсуждение с учетом требований законодательства Российской Федерации.

Как установлено судами, обращаясь с рассматриваемым требованием, заявитель пытается установить возможность для перевода одного земельного участка, находящегося в его собственности, из одной категории земель в другую.

Вместе с тем, как обоснованно отмечено судами, территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному участку. Интерес собственника земельного участка в данном случае не может идти вразрез с интересами органа местного самоуправления, определяющего направление развития муниципального образования исходя из интересов неопределенного круга лиц.

Исследовав и оценив представленные доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к правильному выводу о том, что оспариваемое решение принято заинтересованным лицом в пределах предоставленных ему законом полномочий, в соответствии с положениями действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отметил, что об имеющихся ограничениях по использованию земель, предназначенных для сельскохозяйственного производства, обществу было известно на момент приобретения спорных земельных участков. Установление для земельного участка соответствующего правового режима, не соответствующего планам собственника, не является нарушением его прав.

Доказательств, свидетельствующих о наличии объективных препятствий к использованию земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием, заявителем не представлено (часть 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных обществом требований.

Довод заявителя жалобы о необоснованном отнесении ответчиком земельных участков с кадастровыми номерами 02:26:080102:32, 02:26:080103:45 к сельскохозяйственным угодиям, судом кассационной инстанции отклоняется как противоречащий положениями статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации, с учетом отсутствия доказательств того, что спорные земельные участки сельскохозяйственного назначения (согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости) заняты внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами, объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, правового значения для рассматриваемого спора не имеют, выводы судов об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, с учетом установленных обстоятельств и применимых норм права, не опровергают, о незаконности судебных актов не свидетельствуют, в связи с чем подлежат отклонению судом кассационной инстанции, в том числе по основаниям, изложенным в мотивировочной части настоящего постановления.

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме, выводы судов соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела. Оснований для переоценки доказательств и установленных на их основании фактических обстоятельств у суда кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся основанием для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы в соответствии со статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 01.07.2022 по делу N А07-3819/2022 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2022 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Рустал" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.В. Торопова

Судьи

И.А.Татаринова Н.Г. Беляева