Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 26 января 2023 г. N Ф09-10165/21 по делу N А60-57248/2020

Екатеринбург

26 января 2023 г.

Дело N А60-57248/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2023 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 января 2023 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н. Н.,

судей Гавриленко О.Л., Жаворонкова Д.В.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - управление, заинтересованное лицо) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 16.06.2022 по делу N А60-57248/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.09.2022 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации Березовского городского округа (далее - администрация, заявитель) - Забелина А.А. (доверенность от 15.12.2022);

управления - Милков И.Г. (доверенность от 09.01.2023).

Администрация Березовского городского округа (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к управлению о признании незаконными акта проверки от 11.09.2020 N 385, предписания от 11.09.2020 N 385-1 в части требований, содержащихся в пункте 1.1, постановления от 06.11.2020 N 03-01-08/239-2020 (с учетом уточнений требований).

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Столица" (далее - общество "Столица").

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 24.06.2021 производство по делу в части признания недействительным акта проверки управления от 11.09.2020 N 385 прекращено; остальные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2021 решение суда оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от т 19.01.2022 вышеуказанные судебные акты по настоящему делу отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.

Судом первой инстанции приняты уточнения заявленных требований, согласно которым администрация просит признать незаконным предписание управления от 11.09.2020 N 385-1 (в редакции от 17.06.2021) в части требований, содержащихся в пункте 1.1 предписания.

По результатам нового рассмотрения дела суд первой инстанции принял решение от 16.06.2022, которым признал заявленные требования подлежащими удовлетворению.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.09.2022 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит указанные судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права и на несоответствие выводов судов имеющимся в деле доказательствам, отмечая необоснованность вывода судов о невозможности корректировки предписания; настаивая на невыполнении обществом "Столица" обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв и предотвращению иного негативного воздействия на окружающую среду. В качестве процессуального нарушения, допущенного судами при рассмотрении спора, указывает на необоснованное непривлечение к участию в деле Нижне-Обского бассейнового водного управления.

В отзывах на кассационную жалобу общество "Столица" и администрация просят оставить оспариваемые судебные акты без изменения, жалобу управления - без удовлетворения.

Проверив законность судебных актов в порядке статьи 286 АПК РФ в пределах доводов кассационной жалобы, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером 66:35:0201001:116, расположенный по адресу: Свердловская область, г. Березовский, пос. Красногвардейский (Крутихинский торфомассив), на основании договора N 939/1 от 16.11.2015, с учетом соглашения о перемене лиц в обязательстве от 01.12.2017, передан Комитетом по управлению имуществом Березовского городского округа обществу "Столица" в аренду на срок 49 лет.

В ходе проведения внеплановой выездной проверки администрации по вопросу нарушений природоохранного законодательства в отношении данного земельного участка управлением 27.08.2020 осуществлен выезд на соответствующую территорию, в ходе которого установлено захламление земельного участка выкорчеванными пнями, кусками шлакоблоков, а также строительным мусором (несанкционированная свалка) (акт проверки от 11.09.2020 N 385).

По результатам проверки ввиду выявления факта нарушения администрацией требований в области использования и охраны земельных ресурсов управлением вынесено предписание от 11.09.2020 N 385-1 (в редакции от 17.06.2021), в пункте 1.1 которого указано на непроведение администрацией мероприятий по обеспечению надлежащего муниципального земельного контроля на земельном участке с кадастровым номером 66:35:0201001:116, что привело к нарушению требований природоохранного законодательства Российской Федерации, а именно, невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель".

Заявителю предписано в срок до 01.11.2021 устранить выявленные нарушения.

Полагая, что предписание в части пункта 1.1 не соответствует требованиям действующего законодательства, нарушает законные права и интересы, администрация обратилась в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суды руководствовались положениями статей 198, 200 АПК РФ, Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), Земельного кодекса Российской Федерации, Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, и исходили из того, что предписание выдано уполномоченным органом, однако не соответствует положениям действующего законодательства и является неисполнимым.

Касаемо вопроса о соответствии оспариваемого пункта 1.1 предписания положениям действующего законодательства суд округа отмечает, что при установлении обстоятельств того, что орган местного самоуправления не является собственником, владельцем или пользователем загрязненного земельного участка, какой-либо деятельности на земельном участке не осуществляет, нахождение данного земельного участка в долгосрочной аренде свидетельствует о том, что требования предписания о возложении на орган местного самоуправления обязанности по проведению мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, являются неправомерными.

Согласно статье 17 Закона N 294-ФЗ должностные лица органов государственного контроля (надзора) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении соответствующих мероприятий.

Предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Как следует из материалов дела, управление настаивает на том, что администрация обязана обеспечить контроль и охрану земельного участка арендуемого обществом "Столица", предотвращение порчи земельного участка, проведение его рекультивации, что подтверждается как условиями договора аренды земельного участка от 16.11.2015 N 939/1 (пункты 4.1.1-4.1.2. договора), так и муниципальными правовыми актами самого Березовского городского округа (пункт 6.1. "Положения о порядке передачи в аренду муниципального имущества Березовского городского округа", утвержденного решением Думы Березовского ГО от 31.05.2012 N 285, пункт 2 "Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Березовского городского округа", утвержденного решением Думы Березовского городского округа от 28.01.2016 за N 292).

Повторно разрешая спор, суды первой и апелляционной инстанций, исследовав и оценив фактические обстоятельства, представленные в материалы дела доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, доводы и возражения сторон в их совокупности и взаимосвязи, установили, что согласно действовавшему на момент выдачи оспариваемого предписания Положению о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Березовского юродского округа, утвержденного Решением Думы Березовского городского округа от 28.01.2016 N 292, осуществление муниципального земельного контроля возлагается на администрацию Березовского городского округа в лице уполномоченного органа - отдела муниципального земельного и лесного контроля администрации Березовского городского округа (далее - орган муниципального земельного контроля).

В свою очередь муниципальный земельный контроль осуществляется должностными лицами органа муниципального земельного контроля Березовского городского округа в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Свердловской области и настоящим Положением. В настоящее время решением Думы Березовского городского округа от 09.09.2021 N 377 (в редакции от 27.01.2022) утверждено Положение о муниципальном земельном контроле на территории Березовского городского округа, согласно пункту 3 которого Муниципальный земельный контроль на территории Березовского городского округа осуществляет отдел муниципального земельного и лесного контроля Администрации Березовского городского округа.

Согласно положениям статьи 34 Закона N 7-ФЗ, статей 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации обязанность проводить мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, возлагается законом на лиц, осуществляющих использование земельного участка и хозяйственную деятельность на нем, т.е. на арендаторов.

То обстоятельство, что в соответствии с частью 2 статьи 3.3 Закона N 137- ФЗ предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, относится к полномочиям органов местного самоуправления городских округов, не является достаточным основанием для приобретения земельного участка как недвижимости в свою собственность муниципальным образованием. В соответствии с пунктом 1 статьи 19 ЗК РФ установлено, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством; которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.

Таким образом, при отсутствии доказательств передачи земельного участка в муниципальную собственность городского округа орган местного самоуправления не может являться собственником, владельцем или пользователем загрязненного земельного участка, а при передаче земельного участка в долгосрочную аренду субъектом ответственности является арендатор.

При проверке в отношении администрации в основу вышеуказанного акта положены результаты проверки в отношении арендатора спорного земельного участка - общества "Столица", которому предписывалось, в том числе устранить следующие нарушения: обществу "Столица" не проводит мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия на земельном участке с кадастровым номером 66:35:0201001:116, что в свою очередь привело к нарушению требований природоохранного законодательства Российской Федерации, а именно, невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии, предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель (пункт 1.1. предписания).

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Свердловской области от 14.02.2022 по делу N А60-60658/2020 признано недействительным предписание управления от 09.09.2020 N 380-1.

При этом суды исходили из того, что общество "Столица" в настоящее время хозяйственной деятельности на территории земельного участка с кадастровым номером 66:35:0201001:116 не осуществляет, ведется разработка и утверждение в установленном законом порядке проектной документации "Пусковой комплекс полигона захоронения отходов Межмуниципального Центра обращения с отходами "Березовского Экотехнопарка" в составе: карт складирования и хозяйственной зоны", нарушения требований природоохранного законодательства Российской Федерации, а именно, невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих естественное состояние земель, в деятельности юридического лица отсутствуют.

Ссылка заинтересованного лица на решение Березовского городского суда Свердловской области по делу N 2-23/2022 (2-1130/21) от 29.03.2022 правомерно отклонена судом апелляционной инстанции, поскольку указанное решение не носит преюдициального характера, исходя из смысла статьи 69 АПК РФ.

С учетом изложенного оспариваемым пунктом ненормативного правового акта управления на администрацию возлагаются незаконные обязанности, противоречащие реальному состоянию земельного участка, а также действующего природоохранному законодательству.

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ (действующего на момент вынесения оспариваемого предписания) предписание, как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми липами. Необходимость соответствия предписания перечисленным требованиям обусловлена предусмотренной административным законодательством ответственностью за неисполнение предписания.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Предписание должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действии, которые необходимо совершить заявителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленною нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования.

Следовательно, ненормативный акт должностного лица, содержащий законные требования, должен быть реально исполнимым и содержать реальные условия для его исполнения.

При рассмотрении настоящего дела, суды обеих инстанций заключили вывод о том, что оспариваемое предписание не отвечает указанным выше критериям, поскольку из приведенных в нем формулировок неясно какие именно действия должна была совершить администрация во избежание допущения нарушений природоохранного законодательства.

При таких обстоятельствах суды обоснованно удовлетворили заявленные требования.

Доводы заявителя кассационной жалобы аналогичны доводам, изложенным в апелляционной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов обеих инстанций, по результатам которой отклонены нижестоящими инстанциями ввиду несостоятельности или недоказанности.

Оснований для иных выводов у суда округа не имеется.

Утверждение подателя кассационной жалобы относительно ненадлежащей оценки судами ряда доказательств не принимается судом кассационной инстанции в качестве основания для отмены обжалуемых судебных актов.

Суд кассационной инстанции в силу части 2 статьи 287 АПК РФ не наделен полномочиями по переоценке доказательств по делу. Вопрос достоверности, относимости, допустимости и взаимной связи доказательств разрешается судом в каждом конкретном случае исходя из обстоятельств дела, при этом определение круга допустимых и относимых доказательств не входит в число вопросов, рассмотрение которых относится к компетенции суда, рассматривающего дело в порядке кассационного производства.

Иные доводы кассационной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судами при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы судов, в связи с чем, признаются судом округа несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Вопреки утверждениям заявителя жалобы, при новом рассмотрении спора суды выполнили указания суда кассационной инстанции, данные в постановлении от 19.01.2022, в котором суд округа пришел к выводу о преждевременности удовлетворения требования общества, что подтверждается содержанием обжалуемых судебных актов.

Принимая во внимание, что фактические обстоятельства установлены судами на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального права применены правильно, процессуальных нарушений, в том числе предусмотренных статьей 288 АПК РФ, судами не допущено, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 16.06.2022 по делу N А60-57248/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.09.2022 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Н. Суханова

Судьи

О.Л. Гавриленко Д.В. Жаворонков