Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 6 марта 2023 г. N Ф09-297/23 по делу N А50-13892/2022

Екатеринбург

06 марта 2023 г.

Дело N А50-13892/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2023 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 марта 2023 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Кравцовой Е.А.,

судей Гавриленко О.Л., Жаворонкова Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мухаметжановой Д.Е. рассмотрел в судебном заседании, проведенном в режиме веб-конференции (онлайн-заседание), кассационную жалобу Западно-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - управление, заинтересованное лицо) на решение Арбитражного суда Пермского края от 11.08.2022 по делу N А50-13892/2022 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2022 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании в здании Арбитражного суда Уральского округа принял участие представитель публичного акционерного общества "Уралкалий" (далее - общество "Уралкалий", общество, заявитель) - Новоселов М.Н. (доверенность от 01.01.2023).

В судебном заседании в режиме веб-конференции (онлайн-заседание) приняли участие представители управления - Оборина И.В. (доверенность от 13.07.2022) и Юдина Е.В. (доверенность от 29.09.2022).

Общество "Уралкалий" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия управления, выразившегося в непредоставлении согласования нормативов потерь калийных и магниевых солей, уточненных при подготовке планов развития горных работ рудников СКРУ-1 (лицензии ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02547 ТЭ), СКРУ-3 (лицензии ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02551 ТЭ), БКПРУ-2 (лицензии ПЕМ 02543 ТЭ, ПЕМ 02546 ТЭ), БКПРУ-4 (лицензии ПЕМ 02545 ТЭ) на 2022 год, превышающих по величине нормативы потерь калийных и магниевых солей, утвержденных в составе проектной документации.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 11.08.2022, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2022, заявленные требования удовлетворены. Бездействие управления, выразившееся в неполном согласовании нормативов потерь калийных и магниевых солей, уточненных при подготовке планов развития горных работ рудников СКРУ-1 (лицензии ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02547 ТЭ), СКРУ-3 (лицензии ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02551 ТЭ), БКПРУ-2 (лицензии ПЕМ 02543 ТЭ, ПЕМ 02546 ТЭ), БКПРУ-4 (лицензии ПЕМ 02545 ТЭ) на 2022 год, превышающих по величине нормативы потерь калийных и магниевых солей, утвержденных в составе проектной документации, по заявлениям публичного акционерного общества "Уралкалий" от 08.02.2022, изложенном в письме от 14.03.2022 N ГЧ-06-2517, признано незаконным. На заинтересованное лицо возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В кассационной жалобе управление просит решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций отменить, ссылаясь на нарушения норм материального права и на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Управление не согласно с выводом суда апелляционной инстанции о незаконности оставления без рассмотрения нормативов потерь твердых ископаемых (за исключением общераспространенных) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), превышающих по величине нормативы, утвержденные в составе проектной документации, поскольку отсутствует как законодательный запрет на оставление без рассмотрение нормативов, так и регламентация указанного вопроса.

Общество "Уралкалий" представило отзыв на кассационную жалобу, в котором просит судебные акты оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать, отмечая, что обстоятельства дела установлены судами полно и всесторонне, спор разрешен при полном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и с правильным применением норм материального и процессуального права.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов кассационной жалобы, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как установлено судами, 08.02.2022 общество "Уралкалий" обратилось в управление с заявлениями "О предоставлении государственной услуги по согласованию на 2022 год нормативов потерь твердых полезных ископаемых (далее - НППИ) (за исключением общераспространенных) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), превышающих по величине нормативы, утвержденные в составе проектной документации на отработку запасов калийно-магниевых солей Верхнекамского месторождения калийномагниевых солей на участках недр, предоставленных по лицензиям на пользование недрами ПЕМ 02543 ТЭ, ПЕМ 02546 ТЭ, ПЕМ 02545 ТЭ, ПЕМ 02541 ТЭ, ПЕМ 02547 ТЭ, ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02551 ТЭ.

Письмом от 14.03.2022 N ГЧ-06-2517 управление согласовало лишь часть заявленных к согласованию НППИ.

Так, заинтересованным лицом не предоставлено согласование в отношении НППИ по выемочным единицам (камерным блокам), в которых работы по добыче завершены в период до 01.03.2022.

Полагая, что бездействие управление, выразившееся в несогласовании НППИ, является незаконным, общество "Уралкалий" обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суды, сделав вывод о наличии совокупности оснований для признания бездействия управления незаконным, удовлетворили заявленные требования.

Выводы судов являются правильными, соответствуют действующему законодательству, материалам дела.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 " О недрах " (далее - Закон о недрах) пользователь недр обязан обеспечить, в том числе соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции.

Правила утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2001 N 921 (далее - Правила N 921).

В соответствии с пунктом 2 Правил N 921 нормативы потерь твердых полезных ископаемых (включая общераспространенные) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных) при добыче рассчитываются по конкретным местам образования потерь при проектировании горных работ и утверждаются недропользователем в составе проектной документации, подготовленной и согласованной в соответствии со статьей 23.2 Закона о недрах.

Нормативы потерь твердых полезных ископаемых и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных) уточняются в зависимости от конкретных горно-геологических условий, применяемых схем, способов и систем разработки участка месторождения, планируемого к разработке в предстоящем году, при подготовке годовых планов развития горных работ (годовых программ работ). Для месторождений, срок разработки которых не превышает 5 лет (без учета периода подготовки месторождения к промышленной эксплуатации), нормативы потерь полезных ископаемых при их добыче включаются в состав технического проекта на разработку месторождения на весь период разработки месторождения и впоследствии не уточняются.

Нормативы потерь твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), превышающие по величине нормативы, утвержденные в составе проектной документации, утверждаются недропользователем после их согласования с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в порядке, установленном настоящими Правилами (пункт 3 Правил N 921).

Таким образом, Правилами N 921 предусмотрено, что управление уполномочено рассматривать технические проекты разработки месторождений только в части согласования нормативов потерь.

Как указано представителем управления, вопрос об утверждении нормативов в отношении объектов, в которых уже произведена выработка, оставлен без рассмотрения.

В кассационной жалобе заинтересованное лицо указывает, что отсутствует как законодательный запрет на оставление без рассмотрения вопроса заявления об утверждении НППИ, так и регламентация указанного вопроса.

В соответствии с пунктом 3(3) Правил N 921 по результатам рассмотрения указанных заявления и документов принимается решение о согласовании или о мотивированном отказе в согласовании нормативов потерь твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), которое направляется недропользователю в течение 5 дней со дня его принятия. Основаниями для принятия решения об отказе в согласовании НППИ являются:

а) представление документов, предусмотренных подпунктами "б" - "ж" пункта 3(1) настоящих Правил, не в полном объеме, а также недостоверность представленной информации, либо отсутствие лицензии на право пользования недрами у заявителя;

б) неверно произведенные расчеты нормативов потерь, указанных твердых полезных ископаемых и подземных вод.

Пунктом 7 Административного регламента согласования нормативов потерь твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), превышающих по величине нормативы, утвержденные в составе проектной документации, утвержденного Приказом Росприроднадзора от 17.09.2019 N 553 (далее - Административный регламент) также предусмотрено, что конечным результатом предоставления государственной услуги является:

- согласование нормативов потерь твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), превышающих по величине нормативы, утвержденные в составе проектной документации;

- отказ в согласовании нормативов потерь твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), превышающих по величине нормативы, утвержденные в составе проектной документации.

Проанализировав вышеуказанные нормативные акты, апелляционная коллегия обоснованно заключила, что оставление управлением без рассмотрения заявления о согласовании НППИ не предусмотрено действующим законодательством.

Учитывая, что рассматриваемые отношения регулируются публично-правовыми нормами, соответственно, в данных правоотношениях не действует диспозитивный принцип, принимая во внимание, что в Законе о недрах и соответствующих подзаконных правовых актах отсутствуют прямые указания на возможность оставления без рассмотрения заявления, суд округа соглашается с выводами суда о допущенном незаконном бездействии управления в данной части.

Из материалов дела следует, что основанием для отказа в согласовании НППИ послужил вывод управления о том, что не подлежат согласованию НППИ, отработанные в 2022 году, поскольку в соответствии с пунктами 3, 4 Правил N 921 нормативы потерь твердых полезных ископаемых и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных) уточняются в зависимости от конкретных горно-геологических условий, применяемых схем, способов и систем разработки участка месторождения, планируемого к разработке в предстоящем году, при подготовке годовых планов развития горных работ (годовых программ работ). При отсутствии утвержденных в установленном порядке нормативов потерь все фактические потери полезных ископаемых относятся к сверхнормативным до утверждения нормативов потерь (пункт 4).

Признавая несостоятельными доводы управления и указывая, что понятия "уточнение нормативов" и "утверждение нормативов, не превышающих и превышающих проектные значения", не подлежат отождествлению; понятие "уточнение НППИ", предусмотренное пунктом 3 Правил N 921, не включает в себя согласование с органом Росприроднадзора уточненных НППИ, превышающих проектные нормативы, и их утверждение пользователем недр, суды исходили из следующего.

В соответствии с пунктом 3 Правил N 921 НППИ уточняются при подготовке годовых планов развития горных пород (далее - ПРГР) участка месторождения, планируемого к разработке в предстоящем году.

Согласно пункту 13 Правил подготовки, рассмотрения и согласования планов и схем развития горных работ по видам полезных ископаемых, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 N 1466, заявление о согласовании ПРГР направляется пользователем недр в орган государственного горного надзора до 1 сентября текущего года (года, предшествующего планируемому).

Рассмотрение ПРГР осуществляется в период с 20 сентября по 25 декабря года, предшествующего планируемому, в соответствии с графиком, утверждаемым органом государственного горного надзора (далее - график). Пользователи недр включаются в график в алфавитном порядке.

При этом из Требований к содержанию и форме ПРГР (Приказ Ростехнадзора от 15.12.2020 N 537) следует, что пояснительная записка ПРГР должна содержать, в том числе, сведения о НППИ, утвержденных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о недрах, об объемах фактических потерь за год (период), предшествующий планируемому, и о планируемых объемах потерь на предстоящий период (при разработке месторождений твердых полезных ископаемых) (пункт 24.2)

Таким образом, НППИ уточняются при подготовке ПРГР, который направляется на согласование в Ростехнадзор и согласуется им в период с 20 сентября по 25 декабря года, предшествующего планируемому, в соответствии с графиком, соответственно, сроки уточнения НППИ определяются сроками подготовки ПРГР, поскольку являются составной частью ПРГР.

Между тем сроки подачи заявления на согласование НППИ в Росприроднадзор и сроки утверждения НППИ недропользователем не установлены Правилами N 921 и действующим законодательством (из буквального толкования пункта 3 Правил N 921 следует, что при подготовке НППИ должны быть уточнены при подготовке ПРГР на планируемый год, а не утверждены недропользователем в установленном порядке).

Судами принято во внимание, что в соответствии с Правилами N 921 срок рассмотрения органом Росприроднадзора заявления о согласовании уточненных НППИ, превышающих проектные НППИ, составляет 30 дней с момента его подачи.

При соблюдении и использовании в полном объеме пользователем недр, органом Ростехнадзора, органом Ростехнадзора сроков уточнения НППИ, подготовки ПРГР, согласования ПРГР и согласования НППИ, превышающих проектные НППИ, осуществление пользователем недр утверждения уточненных НППИ, превышающих проектные НППИ, невозможно до начала отчетного года.

Кроме того, в законодательстве отсутствует норма, обязывающая согласовывать НППИ, превышающих проектные значения, до начала работ, что обусловлено полномочиями контрольных органов ((после согласования ПРГР Ростехнадзором управление проверяет лишь правильность произведенных расчетов НППИ в соответствии с пунктом 3 (3) Правил N 921).

В рамках настоящего дела судами установлено и сторонами не оспаривается, что общество получило согласование ПРГР от органа Ростехнадзора 30.12.2021 (на 5 дней позднее установленного срока) и 30.12.2021 утвердило ПРГР, содержащий уточненные при его разработке НППИ.

С учетом вышеуказанного толкования Правил N 921 и фактических обстоятельств дела суды заключили, что общество "Уралкалий" не могло обратиться в орган Росприроднадзора с заявлением о согласовании НППИ, превышающих проектные, на 2022 год ранее, чем в феврале 2022 года, соответственно, отказ по данному основанию, вопреки доводам заинтересованного лица, является незаконным.

При ином подходе нивелируется фактическая возможность исполнения требований нормативного акта (то есть подачи полного установленного пакета документов для согласования Росприроднадзором НППИ, поскольку, помимо вышеуказанного (о порядке уточнения НППИ) часть приложений к заявлению о согласование НППИ утверждается только в году, следующем за отчетным. Административным регламентом предусмотрено предоставление вместе с заявлением копий годовых сведений за предшествующий период.

При таких обстоятельствах, правильно применив нормы материально права, оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суды пришли к обоснованному выводу о наличии совокупности оснований для признания бездействия, выразившегося в неполном согласовании нормативов потерь калийных и магниевых солей, уточненных при подготовке планов развития горных работ рудников СКРУ-1 на 2022 год, превышающих по величине нормативы потерь калийных и магниевых солей, утвержденных в составе проектной документации, незаконным, нарушающим права и законные интересы заявителя.

Приведенные заявителем доводы основаны на неверном толковании норм права, сводятся к изложению обстоятельств дела, которые получили надлежащую правовую оценку судов и мотивированно отклонены, не опровергают, не подтверждают существенных нарушений судами норм материального и процессуального права и не являются достаточным основанием для отмены состоявшихся судебных актов.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом округа не установлено.

С учетом изложенного и, исходя из конкретных фактических обстоятельств дела, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 11.08.2022 по делу N А50-13892/2022 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2022 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Западно-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.А. Кравцова

Судьи

О.Л. Гавриленко Д.В. Жаворонков