Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 13 июня 2023 г. N Ф09-2218/23 по делу N А50-8964/2022

Екатеринбург

13 июня 2023 г.

Дело N А50-8964/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 08 июня 2023 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 июня 2023 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Краснобаевой И.А.,

судей Беляевой Н.Г., Тороповой М.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края (далее - Министерство) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.01.2023 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Пермского края. Материальный носитель видеозаписи приобщен к материалам дела.

В судебном заседании приняли участие представители:

Министерства - Шардаков И.Н. (доверенность от 13.01.2023);

индивидуального предпринимателя Грищенко Натальи Александровны (далее - предприниматель Грищенко Н.А., предприниматель) - Накаряков О.П. (доверенность от 17.09.2020).

Предприниматель Грищенко Н.А. (заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании градостроительных планов земельных участков N РФ-59-2-03-000-2022-0068, N РФ-59-2-03-000-2022-0069 от 10.02.2022, выданных Министерством (заинтересованное лицо), недействительными в части отсутствия указания в информации о видах разрешенного использования земельных участков объектов торговли (торговых центров, торгово-развлекательных центров (комплексов), магазинов, общественного питания и обязании заинтересованного лица устранить нарушения прав и законных интересов заявителя.

Определением суда от 26.08.2022 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Администрации города Перми (далее - Администрация).

Градостроительному кодексу Российской Федерации. Суд обязал Министерство устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя; взыскал с Министерства в пользу предпринимателя судебные расходы в виде госпошлины по заявлению в сумме 600 руб.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.01.2023 решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами судов первой и апелляционной инстанций, Министерство обратилось в Арбитражный суд Уральского округа с кассационной жалобой.

Определением Арбитражного суда Уральского округа от 27.03.2023 указанная кассационная жалоба принята к производству и назначена к рассмотрению на 25.04.2023 с использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Пермского края.

Определением Арбитражного суда Уральского округа от 25.04.2023 рассмотрение кассационной жалобы Министерства отложено на 08.06.2023.

Определением Арбитражного суда Уральского округа от 08.06.2023 произведена замена судьи Татариновой И.А. на судью Торопову М.В.

В кассационной жалобе Министерство просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на нарушение норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Заявитель кассационной жалобы указывает на то, что оспариваемые градостроительные планы земельного участка выданы уполномоченным на то органом государственной власти Пермского края в установленные действующим законодательством Российской Федерации порядке и сроки. По мнению Министерства, вывод судов о том, что оспариваемые градостроительные планы земельного участка противоречат действующему законодательству Российской Федерации, основан на неверном толковании норм материального права. Кроме того, сам по себе градостроительный план земельного участка не может быть оспорен в судебном порядке, поскольку по смыслу градостроительного законодательства градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. Сам по себе ГПЗУ не является тем документом, которым могут быть ограничены права правообладателя земельного участка, поскольку он не устанавливает каких-либо ограничений, а лишь воспроизводит те ограничения, которые уже содержатся в правилах землепользования и застройки муниципального образования, а также иных документов, содержащих ограничения использования земельного участка.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель Грищенко Н.А. просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация поддерживает доводы Министерства, просит кассационную жалобу удовлетворить.

До рассмотрения кассационной жалобы по существу от Администрации в Арбитражный суд Уральского округа поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя. Ходатайство судом рассмотрено и удовлетворено в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции исходя из доводов, содержащихся в кассационных жалобах.

Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, Грищенко Н.А. принадлежат на праве собственности земельные участки по адресу: Пермский край, г. Пермь, Свердловский район, с западной стороны здания суда по ул. Героев Хасана, 6 (участок N 1 и N 2): с кадастровым номером 59:01:4410736:8, общей площадью 75 кв. м и с кадастровым номером 59:01:4410736:10, общей площадью 75 кв. м, что подтверждается выписками из ЕГРН от 08.04.2022.

Разрешенное использование указанных земельных участков согласно выпискам из ЕГРН - "магазины, торговые комплексы, объекты общественного питания".

Согласно Правилам землепользования и застройки города Перми (ПЗЗ), утвержденным решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143, указанные земельные участки относятся к территориальной зоне обслуживания и деловой активности городского центра (Ц-1), одними из основных видов разрешенного использования которой являются: объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы) (4.2); магазины (4.4): общественное питание (4.6).

24.01.2022 Грищенко Н.А. обратилась в Министерство с заявлениями о выдаче градостроительных планов земельных участков с кадастровыми номерами N 59:01:4410736:8 и 59:01:4410736:10.

10.02.2022 Грищенко Н.А. в отношении указанных земельных участков были получены градостроительные планы земельных участков N РФ-59-2-03-000-2022-0068, N РФ-59-2-03-000-2022-0069.

Указывая на отсутствие в пунктах 2.2 раздела 2 ГПЗУ (информация о видах разрешенного использования земельного участка) в основных видах разрешенного использования таких видов разрешенного использования, как объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы); магазины; общественное питание, предприниматель обратилась в суд с требованием о признании их недействительными.

Суд первой инстанции признал заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей сторон, Арбитражный суд Уральского округа находит основания для удовлетворения кассационной жалобы.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Судами установлено, что оспариваемые градостроительные планы земельного участка выданы уполномоченным на то органом государственной власти Пермского края в установленные действующим законодательством Российской Федерации порядке и сроки, что заявителем не оспаривается.

Порядок выдачи градостроительного плана земельного участка регулируется в статье 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка (далее - ГПЗУ) выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Источниками информации для подготовки ГПЗУ являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в ЕГРН, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (часть 2 статьи 57.3 ГрК РФ).

Состав информации, содержащейся в ГПЗУ, закреплен в части 3 статьи 57.3 ГрК РФ. В нем, в частности, должна содержаться информация о реквизитах проекта планировки территории и (или) проекта межевания территории в случае, если земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой утверждены проект планировки территории и (или) проект межевания территории; границах земельного участка и о кадастровом номере земельного участка (при его наличии); о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (при его наличии); о минимальных отступах от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства; об основных, условно разрешенных и вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка, установленных в соответствии с данным Кодексом; о предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок.

Форма ГПЗУ и порядок ее заполнения утверждены приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25.04.2017 N 741/пр (далее - Порядок N 741/пр).

В соответствии с пунктом 19 указанного Порядка в строке "Реквизиты проекта планировки территории и (или) проекта межевания территории в случае, если земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой утверждены проект планировки территории и (или) проект межевания территории" указываются: дата и номер документа, утвердившего проект планировки территории и (или) проект межевания территории; наименование органа, утвердившего проект планировки территории и (или) проект межевания территории.

Согласно пункту 37 Порядка N 741/пр подраздел 2.2 ГПЗУ "Информация о видах разрешенного использования земельного участка" включает основные виды разрешенного использования земельного участка, условно разрешенные виды использования земельного участка, вспомогательные виды разрешенного использования земельного участка.

В соответствии с пунктами 38, 39 Порядка N 741/пр указываются все установленные основные и условно разрешенные виды использования земельного участка согласно правилам землепользования и застройки, а при наличии утвержденной документации по планировке территории один или несколько основных и условно разрешенных видов использования земельного участка, предусмотренных правилами землепользования и застройки, соответствующих назначению зон планируемого размещения объектов капитального строительства, установленных проектом планировки территории.

Документом территориального планирования на территории города Перми является Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской думы от 17.12.2010 N 205 (далее - генеральный план). Согласно генеральному плану земельные участки предпринимателя находятся в функциональной зоне СТН-Б (зона городского центра). Формирование и развитие данной зоны должно направляться созданием правовых, административных и экономических условий, в том числе, для размещения объектов социальной инфраструктуры.

В силу статей 41 - 46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проектов планировки и межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в котором указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении его строительных ограничениях.

При этом ГПЗУ не устанавливает, а лишь воспроизводит соответствующие характеристики, определенные в выше перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок, носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка.

По смыслу градостроительного законодательства ГПЗУ по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Из вышеизложенного следует, что сам по себе ГПЗУ не является тем документом, которым могут быть ограничены права правообладателя земельного участка, поскольку он не устанавливает каких-либо ограничений, а лишь воспроизводит те ограничения, которые уже содержатся в правилах землепользования и застройки муниципального образования, а также иных документов, содержащих ограничения использования земельного участка.

При этом необходимо отметить, что вся информация, содержащаяся в градостроительном плане земельного участка, должна учитываться использующими его лицами в совокупности, а не по отдельности, что привело бы к неопределенности правового режима использования земельного участка.

При рассмотрении спора судами установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами N 59:01:4410736:8 и 59:01:4410736:10, принадлежащие заявителю на праве собственности, расположены в территориальной зоне Ц-1 - Зоне обслуживания и деловой активности городского центра.

Документом градостроительного зонирования на территории города Перми являются Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской думы от 26.06.2007 N 143 (далее - Правила).

Согласно Правилам, утвержденным Решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143, земельные участки и расположены в зоне Ц-1.

В соответствии со статьей 52.1 Правил землепользования и застройки зона обслуживания и деловой активности Ц-1 выделена для развития центральных мест города и обеспечения правовых условий использования, строительства и реконструкции объектов недвижимости, не являющихся объектами культурного наследия, с широким спектром административных, деловых, общественных, культурных, обслуживающих и коммерческих видов использования многофункционального назначения.

Основными видами разрешенного использования являются: многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) (2.6); среднеэтажная жилая застройка (2.5), деловое управление (4.1), общественное управление (3.8), банковская и страховая деятельность (4.5), оказание социальной помощи населению (3.2.2), среднее и высшее профессиональное образование (3.5.2), обеспечение научной деятельности (3.9), связь (6.8), гостиничное обслуживание (4.7), спорт (5.1), развлекательные мероприятия (4.8.1), объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы) (4.2), магазины (4.4), общественное питание (4.6), выставочно-ярмарочная деятельность (4.10), амбулаторно-поликлиническое обслуживание (3.4.1), бытовое обслуживание (3.3), оказание услуг связи (3.2.3), общежития (3.2.4), объекты культурно-досуговой деятельности (3.6.1), парки культуры и отдыха (3.6.2), цирки и зверинцы (3.6.3).

В целях реализации решений генерального плана утверждены основные виды разрешенного использования земельных участков, которые соответствуют назначению зон планируемого размещения объектов социальной инфраструктуры, установленных проектом планировки территории, утвержденным постановлением администрации города Перми от 31 декабря 2013 г. N 1288, согласно которому земельные участки с кадастровыми номерами 59:01:4410736:8 и 59:01:4410736:10 находятся в границах элемента планировочной структуры - под номером 1.2 "Кварталы с размещением объектов социальной инфраструктуры".

Так, документацией по планировке территории выделены элементы планировочной структуры, в том числе кварталы с размещением социальной инфраструктуры (индекс ЭПС 1.2). Согласно пункту 1.3.4 документации по планировке территории социальная инфраструктура местного значения - объекты муниципальных дошкольных образовательных учреждений; объекты муниципальных учреждений среднего (полного) общего образования; объекты муниципальных амбулаторно-поликлинических учреждений; объекты плоскостные, благоустроенные для отдыха и занятий физкультурой и спортом; объекты ритуальных услуг; иные объекты социальной инфраструктуры. В таблице 7 раздела 2.5.1 документации по планировке территории указано, что в элементах планировочной структуры с индексом 1.2 планируется размещение: объектов муниципальных учреждений среднего (полного) общего образования проектной наполняемостью 1000 мест, объектов муниципальных учреждений дошкольного образования проектной наполняемостью 250 мест.

В связи с тем, что детализированные документацией по планировке территории проектные решения по планируемому в данном квартале размещению объектов социальной инфраструктуры, Министерство, руководствуясь положениями ст. ст. 26, 57.3 ГрК РФ, Порядком, административным регламентом правомерно отобразило те основные виды разрешенного использования земельных участков, которые соответствуют назначению зон планируемого размещения объектов социальной инфраструктуры, установленных документацией по планировке территории в Ленинском, Мотовилихинском и Свердловских районах города Перми, утвержденная постановлением администрации города Перми от 31 декабря 2013 г. N 1288 (далее - ДПТ).

Под объектами социальной инфраструктуры поселения, городского округа понимаются объекты местного значения поселения, городского округа в областях образования, здравоохранения, физической культуры и массового спорта и культуры (согласно Требованиям к программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, утв. постановлением Правительства РФ от 01 октября 2015 г.

N 1050).

Программой комплексного развития социальной инфраструктуры города Перми на 2018-2022 годы, утвержденной решением Пермской городской Думы от 23 октября 2018 г. N 208, к социальной сфере отнесена сфера предоставляемых услуг в образовании, культуре, здравоохранении, физической культуре и массовом спорте.

Элементы планировочной структуры с указанным индексом указывают не только на планируемое размещение соответствующего объекта социальной инфраструктуры, но и на ограничения строительства (реконструкции) объектов, не связанных с использованием земельных участков в целях размещения объектов социальной инфраструктуры.

При этом, решение о целесообразности или нецелесообразности установления данного элемента планировочной структуры, в границах которого расположены земельные участки Истца, находится в исключительной компетенции органа публичной власти, в которую органы судебной власти вторгаться не вправе (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Таким образом, поскольку ДПТ является действующей, сведения об оспаривании ДПТ в материалах дела отсутствуют, Министерство, учитывая положения ст. 57.3 ГрК РФ и Порядка, правомерно сократило перечень видов разрешенного использования земельных участков в ГПЗУ.

Вид разрешенного использования "магазины", на отражении которого в ГПЗУ настаивает заявитель, не соответствует действующему проекту планировки территории, следовательно, его указание в ГПЗУ противоречило бы названным нормативным актам.

Кроме того, судом округа принято во внимание, то обстоятельство, что заявителем в отношении спорных земельных участков после их приобретения в 2015 году проводилась самостоятельная процедура изменения видов разрешенного использования, вид разрешенного использования "под наземную автостоянку закрытого типа", был изменен на вид разрешенного использования "магазины, торговые комплексы, объекты общественного питания" в нарушение действующего постановления администрации города Перми от 31.12.2013 N 1288.

Суд округа также принимает во внимание, что согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости земельный участок с кадастровым номерам 59:01:4410736:8 общей площадью 75 кв. м и земельный участок с кадастровым номером 59:01:4410736:10, общей площадью 75 кв. м, расположенные по адресу: Пермский край, г. Пермь, Свердловский район, с западной стороны здания суда по ул. Героев Хасана, 6 (участок N 1 и N 2) были приобретены Грищенко Н.А. в собственность в сентябре 2014 г., в то время как документация по планировке территории утверждена постановлением администрации города Перми от 31 декабря 2013 г., поэтому предприниматель при должной степени разумности и осмотрительности могла быть ознакомлена о соответствующих ограничениях.

Учитывая изложенное, требования предпринимателя о признании ГПЗУ недействительными являются необоснованными, судебные акты судов первой и апелляционной инстанций подлежат отмене, в удовлетворении исковых требований следует отказать.

В силу части 1 статье 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Поскольку фактические обстоятельства дела установлены судами на основании полного исследования имеющихся доказательств, однако выводы суда не соответствуют этим обстоятельствам и основаны на неправильном применении норм права, суд кассационной инстанции считает возможным отменить судебные акты на основании части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт.

Руководствуясь ст.ст. 286- 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.01.2023 по тому же делу отменить.

В удовлетворении заявления индивидуальному предпринимателю Грищенко Наталье Александровне отказать.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.А. Краснобаева

Судьи

Н.Г. Беляева М.В. Торопова