Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 27 мая 2024 г. N Ф09-2818/24 по делу N А71-15291/2023

Екатеринбург

27 мая 2024 г.

Дело N А71-15291/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2024 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 мая 2024 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Ивановой С.О., Черкезова Е.О.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Карташевой С.С., рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики (ИНН: 1831062093, ОГРН: 1021801156420; далее - Минстрой Удмуртской Республики, административный орган, податель жалобы) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 19.12.2023 по делу N А71-15291/2023 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2024 по указанному делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В Арбитражный суд Уральского округа поступило ходатайство подателя жалобы о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителя. Указанное ходатайство судом рассмотрено и на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации удовлетворено.

В судебном заседании, проведённом с использованием веб-конференции в режиме онлайн, приняла участие представитель общества с ограниченной ответственностью "Моя история Специализированный застройщик" (далее - Специализированный застройщик, общество "Моя история СЗ") - Барвинко Н.В. (доверенность от 16.08.2023, диплом).

Минстрой Удмуртской Республики обратился в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (ИНН: 1831038485, ОГРН: 1031800554610; далее - Удмуртское УФАС России, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) от 17.08.2023 по делу N 018/10/18.1-575/2023 и предписания от 22.08.2023 N ЕК/3634/23.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определением суда к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен общество "Моя история СЗ".

Решением арбитражного суда первой инстанции от 19.12.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2024 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе её податель просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Минстрой Удмуртской Республики, приводя требования статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), пункта 4 статьи 12 Правил землепользования и застройки города Ижевска, утвержденных решением Городской думы г. Ижевска от 27.11.2007 N 344 (далее - Правила застройки Ижевска), настаивает на неправомерности оспоренных решения и предписания, поскольку представленными в материалы дела доказательствами подтверждено наличие причин для не выдачи спорного разрешения.

В обоснование своей позиции податель жалобы, возражая против выводов судов, утверждает о том, что проектная документация на объект, за разрешением на строительство которого обратился Специализированный застройщик, не соответствовала проекту планировки территории - установленной этажности.

По мнению административного органа, характеристику объекта капитального строительства, предусмотренную пунктом 2 части 3 статьи 42 названного Кодекса, суды отождествляют, приравнивают к предельным параметрам разрешенного строительства, предусмотренным статьей 38 данного Кодекса. При этом податель жалобы указывает на то, что проект планировки территории не устанавливает предельных параметров разрешенного строительства, поскольку в соответствии с пунктом 9 статьи 1, частью 6 статьи 30 Градостроительного кодекса предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства устанавливаются градостроительным регламентом.

При этом судами, как полагает Минстрой Удмуртской Республики, не учитываются и остаются без оценки положения части 1 статьи 37 указанного Кодекса, пункта 2 статьи 11, подпункта 3 пункта 1 статьи 9 названных Правил. Проектом строительства жилого комплекса "Новый", расположенного по адресу по ул. Новая Восьмая в Октябрьском районе г. Ижевска, дом 1, предусмотрено использование в целях благоустройства земельных участков с кадастровыми номерами 18:26:010355:37, 18:26:010355:222, у которых вид разрешенного использования "Для садоводства". Эти земельные участки не используются с основным видом разрешенного использования "Для садоводства", соответственно, использование вспомогательных видов разрешенного использования не допускается.

В отзыве на кассационную жалобу общество "Моя история СЗ" просит оспариваемые судебные акты оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Письменный мотивированный отзыв на кассационную жалобу Удмуртское УФАС России в материалы дела не представило.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции на основании статей 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе.

Как следует из материалов дела и установлено судами при рассмотрении спора, в антимонопольный орган поступила жалоба Специализированного застройщика на действия Минстроя Удмуртской Республики, выразившиеся в отказе выдать разрешение на строительство объекта "Жилой комплекс "Новый", расположенный по ул. Новая Восьмая в октябрьском районе г. Ижевск, Дом 1".

По результатам рассмотрения жалобы 17.08.2023 Удмуртским УФАС России приняты решение и предписание, направленное на устранение нарушений порядка осуществления процедур в сфере строительства объектов капитального строительства путем пересмотра заявления о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства.

Основанием для принятия указанных ненормативных актов послужил вывод антимонопольного органа о том, что отказ обществу "Моя история СЗ" в выдаче испрашиваемого разрешения по причинам несоответствия разрешенного использования земельных участков, этажности проектируемых многоквартирных домов и площадей объектов строительства условиям Проекта планировки территории является незаконным.

Не согласившись с вынесенными заинтересованным лицом решением и предписанием, полагая, что оспоренные ненормативные акты Удмуртского УФАС России нарушают права и законные интересы административного органа, последний обратился в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении требования Минстроя Удмуртской Республики, исходили из правомерности обжалованных решения и предписания антимонопольного органа по причине их соответствия нормам законодательства и отсутствия нарушения прав административного органа, установив отсутствие предусмотренной частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупность оснований для признания оспариваемых актов заинтересованного лица недействительными в связи с тем, что указанные действия подателя жалобы не соответствуют части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса.

Кассационный суд, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на неё, заслушав явившуюся в судебное заседание представителя Специализированного застройщика, проверив в соответствии со статьёй 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, пришёл к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия (вынесения) ненормативного правового акта (решения, предписания) о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, возлагается на антимонопольный орган.

В предмет доказывания по спору о признании недействительным ненормативного правового акта (решения и предписания) входит установление фактов несоответствия этого акта закону и нарушение им прав и интересов административного органа (статьи 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

На основании подпункта "в" пункта 2 части 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, предусмотренных статьей 5.2 Градостроительного кодекса (за исключением мероприятий, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в том числе в части незаконного отказа в приеме документов, заявлений.

Согласно пункту 7 Правил застройки Ижевска градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, а также всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено и сторонами не оспаривается, что общество "Моя история СЗ" обратился в Минстрой Удмуртской Республики с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта "Жилой комплекс "Новый", расположенный по ул. Новая Восьмая в октябрьском районе г. Ижевск, Дом 1 на земельных участка с кадастровыми номерами 18:26:010355:107, 18:26:010355:225, имеющих вид разрешенного использования "Постоянное и временное проживание. Постоянное проживание. Многоквартирные жилые дома (Ж1 Зона многоквартирной жилой застройки зданиями высокой этажности (5-9 этажей и выше)", в удовлетворении которого административным органом отказано.

Материалами дела подтверждается, и как указано выше, удовлетворяя жалобу Специализированного застройщика, 17.08.2023 Удмуртским УФАС России приняты решение и предписание, поскольку отказ в выдаче испрашиваемого разрешения по причинам несоответствия разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами 18:26:010355:37, 18:26:010355:222, этажности проектируемых многоквартирных домов и площадей объектов строительства условиям Проекта планировки территории, по мнению антимонопольного органа, является незаконным.

Судами также установлено, что документацией по строительству объекта капитального строительства определено, что на вышеуказанных участках допустимо использовать как основной вид разрешенного использования жилые дома 4-8 этажей, жилые дома 9-17 этажей, так и условно-разрешенный - 18 этажей и выше. Проектной документацией объекта предусмотрено размещение 5-ти секционного 17-ти этажного многоквартирного жилого дома с подвалом, чердаком и крышей с котельной на газообразном топливе.

Из материалов дела следует, что земельные участки, на которые ссылается административный орган, являются по своей сути вспомогательными, на которых предполагается размещение элементов благоустройства и иных вспомогательных объектов.

Кроме того, на основании договора аренды земельного участка от 01.03.2023, заключенного между индивидуальным предпринимателем Горвиц М.Н и обществом "Моя история СЗ" земельные участки с кадастровыми номерами 18:26:010355:37, 18:26:010355:222 предназначены для размещения элементов благоустройства, и участок с номером 18:26:010355:223 предусматривает размещение газораспределительной подстанции.

Указанные обстоятельства и выводы заинтересованного лица явились основанием для принятия антимонопольным органом обжалованного решения и вынесения оспоренного предписания.

Между тем, признавая перечисленные обстоятельства, а также то, что с заявлением о выдаче разрешения на строительство на земельных участках с кадастровыми номерами 18:26:010355:37, 18:26:010355:222, 18:26:010355:223 Специализированный застройщик не обращался, достаточными для постановки вывода о правомерности оспоренных решения и предписания Удмуртского УФАС России, суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований Минстроя Удмуртской Республики, не учли следующее.

В силу части 14 статьи 51 Градостроительного кодекса отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке.

На основании подпункта "в" пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган рассматривает жалобы, в том числе на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций (далее - уполномоченный орган) при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, предусмотренных статьей 5.2 названного Кодекса (далее также - мероприятия при реализации проекта по строительству) (за исключением мероприятий, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части:

а) нарушения установленных сроков осуществления мероприятий по реализации проекта по строительству;

б) предъявления требования осуществить мероприятия при реализации проекта по строительству, не предусмотренные статьей 5.2 Градостроительного кодекса, и (или) получить документы, сведения, материалы, согласования, не включенные в предусмотренный законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности реестр документов, сведений, материалов, согласований, необходимых для реализации проекта по строительству объекта капитального строительства;

в) незаконного отказа в приеме документов, заявлений;

г) предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае осуществления мероприятий по реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, предусмотренных статьей 5.2 Градостроительного кодекса.

Антимонопольный орган, исполняя полномочия по проверке актов и действий (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей процедур, включенных, в том числе в определенный перечень процедур в соответствующей сфере строительства, по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, в то же время не вправе проверять законность актов и решений, принятых органами государственной власти по результатам реализации указанных процедур и по результатам предоставления государственных услуг.

При этом следует указать на то, что Удмуртское УФАС России оценило правомерность отказа Специализированному застройщику в выдаче спорного разрешения и нарушило тем самым исключительную компетенцию Минстроя Удмуртской Республики в данном вопросе, а также не учло вытекающий из части 14 статьи 51 названного Кодекса судебный порядок проверки законности подобного решения. При этом отказ в выдаче спорного разрешения, принятый административным органом на основе поданного обществом "Моя история СЗ" заявления и представленных документов, не мог быть расценен как предъявление к названному Обществу, документам и информации требований, не установленных законом в соответствующих процедурах, и как основание для принятия жалобы Специализированного застройщика к рассмотрению заинтересованным лицом в порядке названного Федерального закона.

По сути, антимонопольный орган при рассмотрении жалобы общества "Моя история СЗ" вышел за пределы своей компетенции, определенной пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, проверив в полном объеме решение административного органа об отказе в выдаче разрешения на строительство, включая соответствие данного решения представленным Минстрою Удмуртской Республики документам для выдачи этого разрешения.

Аналогичная правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации изложена, в том числе в Определениях от 29.04.2022 N 305-ЭС22-5196, от 10.03.2023 N 305-ЭС23-830.

Таким образом, выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что обжалованные решение и предписание заинтересованного лица выданы в соответствии с установленными требованиями законодательства Российской Федерации, являются ошибочными и противоречащими приведённым выше положениям законодательства Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах, основания для признания решения и предписания Удмуртского УФАС России от 17.08.2023 по делу N 018/10/18.1-575/2023 и предписания от 22.08.2023 N ЕК/3634/23 недействительными, предусмотренные частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеются.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, установлены судами и подтверждаются материалами дела, суд кассационной инстанции на основании пункта 2 части 1 статьи 287 названного Кодекса полагает возможным отменить обжалуемые решение суда первой инстанции, постановление суда апелляционной инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований Минстроя Удмуртской Республики.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене, кассационную жалобу административного органа следует удовлетворить.

Руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 19.12.2023 по делу N А71-15291/2023 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2024 по указанному делу отменить.

Признать незаконным и отменить решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике от 17.08.2023 по делу N 018/10/18.1-575/2023 и предписание от 22.08.2023 N ЕК/3634/23.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьёй 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

С.О. Иванова Е.О. Черкезов