Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 8 июля 2024 г. N Ф09-3717/24 по делу N А07-16055/2022

Екатеринбург

08 июля 2024 г.

Дело N А07-16055/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июля 2024 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 июля 2024 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т.П.,

судей Поротниковой Е.А., Черкезова Е.О.,

при ведении протокола помощником судьи Анкудиновой И.А., рассмотрел в судебном заседании с использованием системы веб-конференции кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.12.2023 по делу N А07-16055/2022 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2024 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании путем использования системы веб-конференции приняли участие представители:

управления - Овчинников А.В. (доверенность от 29.12.2023 N 88, паспорт, диплом);

Правительства Республики Башкортостан (далее - Правительство РБ) - Назарова Е.Н. (доверенность от 27.05.2022 N 2-1-277-1570-П, паспорт, диплом);

Министерства здравоохранения Республики Башкортостан (далее - Минздрав РБ) - Гареев М.И. (доверенность от 20.02.2024 N М03-10-06/293, паспорт, диплом).

Правительство РБ обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействительным предупреждения управления от 04.03.2022 N 002/01/15-348/2022 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Минздрав РБ и Прокуратура Республики Башкортостан (далее - Прокуратура РБ).

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.12.2023 заявление удовлетворено, оспариваемое предупреждение управления признано недействительным.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2024 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

В жалобе управление настаивает на наличии в действиях Правительства РБ признаков нарушения антимонопольного законодательства, выразившихся в том, что при получении лицензии на медицинское освидетельствование на наличие инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа иностранным гражданам и лицам без гражданства в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации, Правительством РБ к соискателям предъявляются требования о наличии кабинетов, предусмотренных в подпункте "д" пункта 4 постановлении от 14.04.2015 N 132. Считает, что такие требования к помещениям и оборудованию (спорные критерии), определенные Правительством РБ к кандидату на включение в Перечень, не соответствуют законодательству и устанавливают необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе и в реализации намерений претендовать на включение в соответствующий Перечень, путем установления непредусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, что прямо запрещено статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Отмечает, что в силу норм действующего законодательства Правительство РБ должно обеспечить установление перечня медицинских организаций, однако, в связи с установлением данных требований преследуемая законодателем цель об определении нескольких медицинских организаций в Республике Башкортостан не достигнута, поскольку частной медицинской организацией в лице общества с ограниченной ответственностью "ЦТМ-Медицина" фактическим решением Правительства РБ, в том числе и с использованием ограничения в виде оспариваемых критериев, предоставлено исключительное право на выдачу соответствующих медицинских заключений иностранным гражданам, а, следовательно, и монопольное право на установление цены данной услуги на всей территории Республики Башкортостан. Управление считает, что ссылка суда апелляционной инстанции на ранее выданное Правительству РБ предупреждение N 002/01/15-2701/2019, во исполнение которого правительством и утвержден Порядок со спорными критериями, является правомерной, поскольку в целях надлежащего исполнения предупреждения, необходимо было определить критерии, не ограничивающие конкуренцию, не устраняющие ее, а, напротив, цель предупреждения заключалась в создании прозрачной системы отбора субъектов, имеющих возможность проводить соответствующее медицинское освидетельствование, чего в рассматриваемом случае не достигнуто.

В отзывах на кассационную жалобу Минздрав РБ и Правительство Республики Башкортостан указывают, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, доводы заявителя жалобы несостоятельными, просят судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в пределах доводов кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган поступило письмо Прокуратуры РБ от 02.02.2022 N 7/2-07-2022/453-22-20800001, в котором указано на необходимость проверить постановление Правительства РБ от 14.04.2015 N 132 "Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства при оформлении (переоформлении) ими патента" (далее - постановление N 132) на предмет соответствия его положений требованиям законодательства о защите конкуренции.

По результатам исследования антимонопольный орган пришел к выводу о наличии признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в действиях Правительства РБ, выразившихся в утверждении постановлением N 132 пункта 4 Порядка и критериев включения медицинских организаций в перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории Республики Башкортостан документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина (лица без гражданства) заболевания наркоманией и выданных по результатам медицинского осмотра, включающего в себя химико-токсикологические исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов, и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина (лица без гражданства) заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), которые необходимы при оформлении (переоформлении) патента, в части установления критерия к медицинским организациям, претендующим на включение в названный Перечень, о наличии у таких организаций в совокупности оборудованных кабинетов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково")": кабинета врача-рентгенолога, кабинета врача-дермато-венеролога, кабинета врача-психиатра-нарколога, кабинета врача-фтизиатра, кабинета врача-инфекциониста, рентген-кабинета с операторской.

В целях пресечения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции управлением на основании статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в отношении Правительства РБ вынесено предупреждение от 04.03.2022 N 002/01/15-348/2022 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в котором указано на необходимость в течение тридцати дней со дня получения данного ненормативного правового акта внести в пункт 4 вышеуказанного Порядка изменения, устанавливающие возможность для медицинских организаций, не имеющих в совокупности указанные выше оборудованные кабинеты, претендовать на включение в данный Перечень.

Полагая, что названное предупреждение является незаконным, Правительство РБ обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды обоснованно исходили из следующего.

В силу части 1 статьи 198, статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 22 Закона N 135-ФЗ Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе осуществляющим функцию по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства непосредственно и через свои территориальные органы.

Согласно статье 23 Закона N 135-ФЗ к полномочиям антимонопольного органа отнесено возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Из части 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ следует, что антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства являются, в том числе заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства, и обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства (часть 2 статьи 39 Закона N 135-ФЗ).

По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 этого Федерального закона (часть 8 статьи 44 Закона N 135-ФЗ).

Таким образом, Законом N 135-ФЗ предусмотрена процедура предварительного (до принятия решения о возбуждении или отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства) рассмотрения поступивших в адрес антимонопольного органа заявления и материалов.

Целью рассмотрения поступившего в адрес антимонопольного органа заявления является установление оснований для решения вопроса о возбуждении либо об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Частями 2 и 3 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 этой статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 данного Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 названного Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней (часть 8 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ).

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 в соответствии со статьей 39.1 Закона N 135-ФЗ утвержден порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Порядок N 57/16), в пункте 1.3 которого предусмотрено, что основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 этого Порядка, в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 N 339.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума 16.03.2016, предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения.

Из материалов дела следует, что предупреждение выдано Правительству РБ в связи с наличием признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного в части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке (пункт 6); создание дискриминационных условий (пункт 8).

Пунктом 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Таким образом, конкуренция может быть признана ограниченной в том случае, если какой-либо субъект получает определенные преимущества относительно иных участников рынка в отсутствие на то законных оснований.

Судами установлено, что постановлением N 132 утверждены, в том числе Порядок и критерии включения медицинских организаций в перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории Республики Башкортостан документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина (лица без гражданства) заболевания наркоманией и выданных по результатам медицинского осмотра, включающего в себя химико-токсикологические исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов, и инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина (лица без гражданства) заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), которые необходимы при оформлении (переоформлении) патента (далее - Порядок).

Согласно пункту 4 Порядка критериями включения медицинских организаций в перечень являются: наличие лицензии на проведение медицинского освидетельствования на наличие инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа иностранным гражданам в выдаче либо аннулировании разрешений на временное проживание, или вида на жительства, или разрешения на работу в Российской Федерации (подпункт "а"); наличие помещения для забора проб, на которое федеральным бюджетным учреждением здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Башкортостан" выдан акт санитарно-эпидемиологического обследования, подтверждающий соответствие помещений обязательным требованиям СанПиН 2.1.3-2630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность", СанПиН 2.1.712790-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с медицинскими отходами" (подпункт "б"); наличие в здании по указанному в лицензии адресу вентиляции помещений в соответствии с пунктом 4.5 СП 2.1.3678-20 (подпункт "в"); наличие в здании по указанному в лицензии адресу рентген-кабинетов с независимой вентиляцией в соответствии с подпунктом 4.5.8 СП 2.1.3678-20 (подпункт "г"); наличие оборудованных кабинетов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково")": кабинета врача-рентгенолога, кабинета врача-дермато-венеролога, прививочного кабинета, процедурного кабинета, кабинета врача-психиатра-нарколога, кабинета врача-фтизиатра, кабинета врача-инфекциониста, помещения для хранения отходов, помещения для уборочного инвентаря, рентген-кабинета с операторской (подпункт "д").

Как установлено судами, антимонопольный орган утверждает, что в действиях Правительства РБ усматриваются признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в части установления критерия к медицинским организациям, претендующим на включение в Перечень, о наличии у таких организаций в совокупности оборудованных кабинетов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково")": кабинета врача-рентгенолога, кабинета врача-дермато-венеролога, кабинета врача-психиатра-нарколога, кабинета врача-фтизиатра, кабинета врача-инфекциониста, рентген-кабинета с операторской (далее - оборудованные кабинеты)".

В силу подпункта 5 пункта 2 статьи 13.3 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на проведение медицинского освидетельствования, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Поскольку Законом N 115-ФЗ не регламентированы порядок и правила, которые бы указывали органу исполнительной власти, каким именно способом, в том числе в какой форме, указанные организации отбираются для их последующего установления, судами сделан обоснованный вывод о том, что органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации представлены дискреционные полномочия, которые реализуются в пределах установленной законом компетенции, и представляет собой совокупность прав и обязанностей (полномочий) по управлению конкретной сферой общественной жизни (объема публичных дел).

В соответствии со статьей 91 Конституции Республики Башкортостан высшим исполнительным органом государственной власти Республики Башкортостан является Правительство Республики Башкортостан. Правительство Республики Башкортостан возглавляет Глава Республики Башкортостан.

Судами из материалов дела установлено, что ранее антимонопольным органом Правительству РБ выдавалось предупреждение от 11.11.2019 N 002/01/15-2701/2019 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в соответствии с которым на него возложена обязанность установить порядок отбора медицинских организаций для включения их в перечень, в том числе установить критерии отбора, а также провести отбор медицинских организаций для включения их в перечень медицинских организаций. Судебными актами арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций по делу N А07-8365/2020 названное предупреждение признано соответствующим требованиям законодательства. Во исполнение данного предупреждения, признанного в судебном порядке законным, Правительством РБ утвержден Порядок, в отношении пункта 4 которого антимонопольным органом сделаны оспариваемые выводы.

Проанализировав положения пункта 4 Порядка, суды сделали обоснованные выводы о том, что при издании спорного постановления N 132 Правительство РБ действовало в пределах своих дискреционных полномочий, обязанность определить медицинские организации, уполномоченные на проведение медицинского освидетельствования, обоснованно истолкована административным истцом как уполномочивающая установить критерии, которые подтвердят фактическую возможность медицинской организации такого освидетельствование без привлечения сторонних организаций, принимая во внимание задачи недопущение и(или) минимизации распространения инфекций, на которые подлежат проверке иностранные граждане.

В связи с изложенным, правильного применения норм материального права, суды верно посчитали, что в рассматриваемом случае у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для вынесения оспариваемого предупреждения.

Доказательств обратного, управлением в материалы дела, суду не представлено.

Таким образом, с учетом оценки фактических обстоятельств, доказательств, представленных в материалы дела, доводов и возражений сторон в их совокупности и взаимосвязи, в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, суды обоснованно сделали вывод об отсутствии, в рассматриваемом случае, в действиях Правительства РБ признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, правильно признав оспариваемое предупреждение недействительным.

Оснований для переоценки выводов судов, у суда кассационной инстанции не имеется.

При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявленные Правительством РБ требования.

Доводы управления, приведенные в кассационной жалобе, основаны на ошибочном толковании заявителем жалобы норм права, регулирующих спорные правоотношения. По существу доводы направлены на переоценку доказательств, представленных в материалы дела, выводов судов. Между тем их оценка - прерогатива судов первой и апелляционной инстанций и в рамках рассматриваемого дела суды осуществили данные процессуальные действия в соответствии с нормами действующего процессуального законодательства (статьи 64, 65, 71 АПК РФ). Кроме того, доводы не содержат ссылок, которые не были бы проверены и не учтены судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на обоснованность и законность судебных актов, либо опровергали выводы судов, в связи с чем признаются судом кассационной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены законных судебных актов.

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.12.2023 по делу N А07-16055/2022 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2024 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.П. Ященок

Судьи

Е.А. Поротникова Е.О. Черкезов