Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 28 августа 2024 г. N Ф09-3640/24 по делу N А60-48628/2023

Екатеринбург

28 августа 2024 г.

Дело N А60-48628/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 26 августа 2024 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 августа 2024 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Купреенкова В.А.,

судей Татариновой И.А., Полуяктова А.С.

рассмотрел кассационную жалобу Администрации города Екатеринбурга (далее - администрация) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 08.12.2023 по делу N А60- 48628/2023 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2024 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель администрации - Иванова Т.А. (доверенность от 14.08.2023).

Ходатайство общества с ограниченной ответственностью "Омега Плюс-2" (далее - общество) о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителя судом кассационной инстанции рассмотрено и удовлетворено на основании ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Общество обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконными действия администрации по отказу во внесении изменений в Приложение N 2 к Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Муниципального образования "г. Екатеринбург", утвержденных постановлением администрации от 19.12.2018 N 3092 в части изменения специализации объектов общества, изложенных в письмах от 07.08.2023 N 29.2-10/001/360, 29.2-10/001/370, об обязании администрации устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества путем внесения изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Муниципального образования "г. Екатеринбург", указав специализацию "услуги общественного питания" нестационарного торгового объекта: павильон с навесом по адресу: г. Екатеринбург, ул. Посадская, 24 и специализацию "Услуги общественного питания и универсальная торговля" нестационарного торгового объекта: павильон с навесом по адресу: г. Екатеринбург, ул. Крауля, 4.

Решением суда от 08.12.2023 заявление удовлетворено.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2024 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. Администрация полагает, что оспариваемый отказ является законным и обоснованным. Так, заявитель отмечает, что соглашения о смене специализаций нестационарных торговых объектов сторонами не заключались, с требованием об изменении условий договоров заявитель в суд не обращался, однако общество обратилось с заявлением о внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов уже фактически осуществляя деятельность по общественному питанию без соблюдения санитарно-эпидемиологических требований к организации общественного питания населения. Как считает администрация, она как уполномоченный орган должна гарантировать населению оказание услуг общественного питания в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями для соблюдения баланса социальных интересов.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в Схему размещения нестационарных торговых объектов (далее - НТО), утвержденную постановлением администрации от 19.12.2018 N 3092 "Об утверждении схем нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Екатеринбург", Приложение N 2 (в редакции на момент обращения в суд) включены следующие места размещения: N 101 - павильон с навесом, специализация НТО - продовольственные товары, площадь НТО - 76,4 кв. м, адрес ул. Крауля, 4 N 166 - павильон с навесом, специализация НТО - продовольственные товары, площадь НТО - 58 кв. м, адрес ул. Посадская, 24.

Между обществом и администрацией Верх-Исетского района города Екатеринбурга заключены договоры, предусматривающие право размещения НТО.

Общество обратилось в администрацию с заявлениями от 12.07.2023 о внесении изменений в действующую Схему размещения нестационарных торговых объектов об изменении специализации указанных выше нестационарных торговых объектов на "услуги общественного питания".

Администрацией во внесении изменений в специализацию НТО на основании подп. 1 п. 26 Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 27.04.2017 N 295-ПП отказано. Дополнительно указано на возможность обращения с предложением об изменении специализации места размещения вышеуказанного нестационарного торгового объекта с предоставлением документов, подтверждающих соответствии НТО санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам СанПиН.

Полагая, что решения об отказе во внесении изменений в Схему размещения НТО являются незаконными и нарушают права и интересы, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из отсутствия правовых оснований для отказа во внесении испрашиваемых изменений. Так, судами указано, что субъект предпринимательской деятельности может реализовать свое право на изменение специализации, предусмотренное федеральным законодательством, только путем внесения соответствующих изменений в схему размещения НТО. Суды отклонили ссылку администрации на несоответствие НТО санитарно -эпидемиологическим требованиям к организации общественного питания населения, указав, что при решении вопроса о смене специализации НТО, ни Порядком, ни какими-либо иными нормативными правовыми актами федерального законодательства и законодательства Свердловской области не предусмотрено такого основания для отказа. Кроме того, суды отметили, что администрацией не доказано несоответствие НТО санитарно-эпидемиологическим требованиям к организации общественного питания, не указано, каким образом испрашиваемое заявителем изменение специализации негативно отразится на устойчивом развитии территории муниципального образования г. Екатеринбург, нарушит баланс социальных интересов.

Проверив законность принятых судебных актов, с учетом доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции полагает, что решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции подлежат отмене, исходя из следующего.

В силу ч. 1 ст. 198, ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие 2-х условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Обязанность доказать факт нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов субъекта предпринимательской и иной экономической деятельности возлагается на заявителя (ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Частью 1 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов (НТО) на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Постановлением Правительства Свердловской области от 27.04.2017 N 295-ПП "Об утверждении Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области" утвержден порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных объектов (далее - Порядок).

Внесение изменений и дополнений в Схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по основаниям, указанным в пункте 33 Порядка, и с учетом требований, установленных в пункте 32 Порядка.

Основаниями для внесения изменений и дополнений в Схему размещения являются: 1) реализация долгосрочных стратегических и целевых программ муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области; 2) необходимость достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; 3) новая застройка отдельных элементов планировочной структуры населенных пунктов, районов, микрорайонов, иных элементов, повлекшая изменение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; 4) прекращение деятельности нестационарных торговых объектов, принятие органом местного самоуправления решения по предложениям о включении в Схему размещения мест размещения нестационарных торговых объектов; 5) ремонт и реконструкция автомобильных дорог и (или) реализация мероприятий по благоустройству территории, повлекшие необходимость переноса места размещения нестационарного торгового объекта, иные случаи возникновения необходимости использования земельного участка, на котором расположено место размещения нестационарного торгового объекта, для государственных или муниципальных нужд; 6) место размещения нестационарного торгового объекта перестало соответствовать требованию, указанному в пункте 16 настоящего Порядка (п. 33 Порядка в ред. постановления Правительства Свердловской области от 29.12.2021 N 998-ПП).

В случае отказа во включении места размещения в Схему размещения, в изменении сведений о месте размещения нестационарного торгового объекта и (или) нестационарном торговом объекте указываются соответствующие основания для отказа, предусмотренные пунктом 26 Порядка (п. 32 Порядка в ред., действовавшей на момент принятия оспариваемого решения).

Согласно п. 16 Порядка при разработке Схемы размещения следует руководствоваться в том числе следующими требованиями: 1) нестационарные торговые объекты должны размещаться с учетом требований законодательства Российской Федерации, законодательства Свердловской области и правовых актов органов местного самоуправления, а также с учетом обеспечения доступа потребителей к объектам торговли, в том числе безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов и иных маломобильных групп населения, беспрепятственного подъезда спецтранспорта при чрезвычайных ситуациях, соблюдением пожарных и санитарных требований. 2) Схема размещения не должна предусматривать размещение нестационарных торговых объектов в местах, не соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации и законодательства Свердловской области, а также правовых актов органов местного самоуправления.

Согласно пункту 26 Порядка, основанием для отказа во включении мест размещения нестационарного торгового объекта в схему размещения по предложению о развитии сети нестационарных торговых объектов заинтересованного лица (внесение изменений) является наличие обстоятельств, указанных в пункте 16 Порядка.

Как следует из материалов дела, основанием для отказа в удовлетворении заявлений общества об изменении специализации НТО послужило несоответствие объектов санитарно-эпидемиологическим требованиям к организации общественного питания населения, утвержденным постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27.10.2020 N 32.

СанПиН 2.3/2.4.3590-20 устанавливают санитарно-эпидемиологические требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека биологических, химических, физических и иных факторов среды обитания и условий деятельности при оказании услуг общественного питания населению, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения инфекционных и неинфекционных заболеваний (Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

В соответствии с пунктом 2.5 санитарно-эпидемиологических правил и норм СанПин 2.3/2.4.3590-20, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27.10.2020 N 32, планировка производственных помещений предприятий общественного питания, в которых осуществляется процесс производства (изготовления) пищевой продукции, их конструкция, размещение и размер должны обеспечиваться в соответствии с требованиями технического регламента. В предприятиях общественного питания, оказывающих услуги общественного питания без выпуска пищевой продукции в свободное обращение, должна обеспечиваться последовательность (поточность) технологических процессов, исключающих встречные потоки сырья, сырых полуфабрикатов и готовой продукции, использованной и продезинфицированной посуды, а также встречного движения посетителей и участвующего в приготовлении продукции общественного питания персонала.

Согласно п. 2.15 СанПин 2.3/2.4.3590-20 предприятия общественного питания должны быть оборудованы исправными системами холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, вентиляции и освещения, которые должны быть выполнены так, чтобы исключить риск загрязнения пищевой продукции. Допускается использование автономных систем и оборудования для обеспечения горячего водоснабжения и теплоснабжения.

Судами верно указано, что хозяйствующий субъект, являющийся собственником НТО и имеющий право самостоятельно определять целесообразность осуществления того или иного вида предпринимательской деятельности через свой объект, вместе с тем имеющий обязанность по соблюдению специализации, определенной Схемой размещения НТО для такого объекта, договором, не лишен возможности обращаться с предложением об изменении специализации НТО в Схеме размещения даже в отсутствие в действующем порядке такого основания для внесений изменений, как предложение субъекта предпринимательской деятельности об изменении специализации НТО.

Вместе с тем наличие только интереса хозяйствующего субъекта в изменении вида осуществляемой им предпринимательской деятельности через принадлежащий ему НТО не является достаточным основанием для внесения соответствующих изменений в Схему размещения НТО, поскольку данный вопрос исходя из существа правового регулирования спорных правоотношений в каждом конкретном случае подлежит разрешению уполномоченным органом соответствующего муниципального образования, в том числе, исходя из потребности населения в обеспечении конкретными услугами, необходимости соблюдения баланса социальных интересов, а также обеспечения стабильной санитарно-эпидемиологической обстановки в муниципальном образовании.

Действительно, оспариваемые отказы не содержат ссылку на потребности населения и процент обеспеченности, данный фактор уполномоченным органом не исследовался.

Вместе с тем уполномоченным органом правомерно обращено внимание на необходимость соблюдения санитарных норм и правил, которые носят обязательный характер.

Так, нестационарные торговые объекты, не имеют прочной связи с землей и, как правило, не подключены к централизованным системами холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, что исключает возможность организации услуг общественного питания (подключение к централизованным сетям требует согласования технических условий и выполнения предусмотренных в разрешительных документах мероприятий). Санитарные нормы и правила допускают использование автономных систем и оборудования для обеспечения горячего водоснабжения и теплоснабжения, что в части водоснабжения предполагает приобретение и утилизацию ресурса, подключение к электрическим сетям. Использование автономных систем является для нестационарных объектов наиболее предпочтительным, т.к. влечет наименьшие затраты.

Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в адрес администрации направлено предложение о реализации мер по улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки и выполнению требований санитарного законодательства, поскольку не соблюдение указанных требований создает угрозу здоровью населения и загрязнения окружающей среды (наблюдается рост заболеваемости острых кишечных инфекций среди населения).

Уполномоченный орган не мог не принять во внимание предложение Главного государственного санитарного врача от 01.08.2023 N 66-08-01-01-15182-2023 о необходимости согласования мест размещения НТО с учетом санитарных норм и правил, т.к. оно способствует соблюдению баланса социальных интересов.

В данном случае уполномоченный орган отстаивает публичные интересы, не ущемляя право заявителя на осуществление предпринимательской деятельности.

Как указывала администрация, 15.01.2024 уполномоченный орган направил письмо в территориальный орган Роспотребнадзора для проведения соответствующих контрольных мероприятий в отношении объектов заявителя, на который получил ответ о том, что проведение таких мероприятий в настоящее время невозможно.

Поскольку получение информации о соответствии объекта заявителя санитарным нормам и правилам для уполномоченного органа путем информационного взаимодействия с государственными органами невозможно, заявителю и было предложено представить соответствующие документы.

Между тем таких документов общество не представило.

Отсутствие документов не позволило при рассмотрении заявлений о смене специализации установить соответствие объектов санитарным нормам и правилам.

В рассматриваемом случае заинтересованное лицо приняло отрицательные для заявителя решения, исходя из баланса частного и публичных интересов, а также принимая во внимание необходимость реализации мер по улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки и выполнению требований санитарного законодательства, обязательность соблюдения которых предусмотрена п. 16 Порядка.

При изложенных обстоятельствах, оспариваемые отказы не противоречат закону и не нарушают прав заявителя.

Общество в отзыве ссылается на заключение между ним и администрацией дополнительных соглашений от 12.08.2024 о смене специализации НТО на испрашиваемую.

Однако из материалов дела следует, что заявитель обратился с заявлениями об изменении специализации, фактически уже оказывая услуги общественного питания населению.

Таким образом, заявления общества направлены на приведение Схемы размещения НТО фактической специализации в обход установленного порядка, что не может быть признано добросовестным поведением.

Кроме того, судом округа принято во внимание, что с 01.01.2024 вступили в законную силу изменения в Порядок, в рамках которого возможность включения в схему размещения нестационарных торговых объектов специализации "услуги общественного питания" исключена (постановление Правительства Свердловской области от 14.09.2023 N 660-ПП), что также свидетельствует о необходимости соблюдения публичных интересов.

Суд также принимает во внимание отсутствие доказательств нарушения прав заявителя оспариваемыми отказами.

Само по себе принятие оспариваемых решений об отказе внесения изменений в схему размещения НТО на территории муниципального образования "город Екатеринбург" применительно к установленным обстоятельствам не может расцениваться как нарушение прав общества и его дискриминация.

В отсутствие совокупности условий, являющихся основанием для признания незаконным оспариваемых решений, требования общества удовлетворению не подлежали.

Статьей 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определены полномочия суда кассационной инстанции, согласно п. 2 ч. 1 которой по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт.

Данное полномочие может быть реализовано судом кассационной инстанции в случае, когда фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этими судами неправильно применена норма права.

Учитывая, что фактические обстоятельства по делу установлены достаточно полно, однако нормы материального права были применены неверно, суд кассационной инстанции на основании п. 2 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации полагает возможным решение суда первой инстанции и постановление арбитражного апелляционного суда отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления общества.

Судебные расходы подлежат распределению в соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь ст. 286- 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 08.12.2023 по делу N А60-48628/2023 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2024 по тому же делу отменить.

В удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Омега Плюс-2" к Администрации города Екатеринбурга о признании незаконными действий по отказу во внесении изменений в Приложение N 2 к Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Муниципального образования "г. Екатеринбург", утвержденных Постановлением Администрации г. Екатеринбурга N 3092 от 19.12.2018 в части изменения специализации объектов общества с ограниченной 2 1245703542_14225691 ответственностью "Омега Плюс-2", изложенных в письмах N 29.2- 10/001/360 от 07.08.2023 и N 29.2-10/001/370 от 07.08.2023, об обязании Администрацию города Екатеринбурга устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Омега Плюс-2" путем внесения изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Муниципального образования "г. Екатеринбург", указав специализацию "услуги общественного питания"" нестационарного торгового объекта: павильон с навесом по адресу: г. Екатеринбург, ул. Посадская, 24 и специализацию "Услуги общественного питания и универсальная торговля" нестационарного торгового объекта: павильон с навесом по адресу: г. Екатеринбург, ул. Крауля, 4, отказать.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "Омега Плюс-2" в доход федерального бюджета госпошлину по апелляционной и кассационной жалобам в сумме 3000 (три тысячи) рублей.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.А. Купреенков

Судьи

И.А. Татаринова А.С.Полуяктов