Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 8 июля 2014 г. N Ф06-11966/13 по делу N А55-21456/2013

г. Казань

08 июля 2014 г.

Дело N А55-21456/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 июля 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Петрова А.Л., Закировой И.Ш.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента благоустройства и экологии администрации городского округа Самара

на решение Арбитражного суда Самарской области от 12.12.2014 (судья Степанова И.К.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2014 (председательствующий судья Попова Е.Г., судьи Кувшинов В.Е., Юдкин А.А.)

по делу N А55-21456/2013

по заявлению Департамента благоустройства и экологии администрации городского округа Самара к Средневолжскому территориальному управлению Федерального агентства по рыболовству об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением начальника отдела государственного контроля, надзора и охраны водных биологических ресурсов по Самарской области Средневолжского территориального управления Федерального агентства по рыболовству от 03.09.2013 N 63-01/656 Департамент благоустройства и экологии администрации городского округа Самара (далее - Департамент) признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.42 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), с наложением взыскания в виде штрафа в размере 300 000 рублей.

Департамент обратился в арбитражный суд в порядке, установленном главой 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), с заявлением об отмене данного постановления по делу об административном правонарушении.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 12.12.2013 по делу N А55-21456/2013 в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2014 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба Департамента - без удовлетворения.

В кассационной жалобе Департамент просит отменить состоявшиеся судебные акты с принятием нового решения об удовлетворении заявленных им требований. Считает, что суды пришли к ошибочному выводу о наличии объективной стороны вмененного Департаменту административного правонарушения, поскольку размещение отвалов размываемых грунтов в прибрежной защитной полосе реки Волга Департаментом не осуществлялось, имела место отгрузка речного песка открытым акционерным обществом "Самарский речной порт" (далее - ЗАО "Самарский речной порт") с барж на пляжную зону во исполнение договора, заключенного с обществом с ограниченной ответственностью "СпецАвтоТранс" (далее - ООО "СпецАвтоТранс"). Считает также недоказанным факт выгрузки песка в прибрежной защитной полосе водоохраной зоны, установленной в соответствии с Правилами установления водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10.01.2009 N 17. При этом, по мнению Департамента, проведение работ в рамках заключенного муниципального контракта от 13.05.2013 N 67/13, выполняемых в соответствии с требованиями СанПин 42-128-4690-88, не требует проведения экологической экспертизы в силу статей 11, 12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", и соответственно, проведение таких работ в силу приказа Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 N 372, постановлений Правительства Российской Федерации от 29.04.2012 N 380 и от 30.04.2013 N 384 не требует согласования с уполномоченным государственным органом по рыболовству.

Средневолжское территориальное управление Федерального агентства по рыболовству в отзыве на кассационную жалобу просит отказать в ее удовлетворении. Считает, что факт осуществления Департаментом хозяйственной деятельности в прибрежной защитной полосе реки Волга без согласования с уполномоченным органом Росрыболовства доказан, размещение в пределах водоохранных зон отвалов размываемых грунтов в нарушение требований пункта 2 части 17 статьи 65 Водного Кодекса Российской Федерации имело место. Протокол осмотра места размещения отвала грунта не составлялся, поскольку место размещения не является территорией, принадлежащей Департаменту. Привлечение к ответственности именно Департамента, являющегося заказчиком подрядных работ по муниципальному контракту, обусловлено отсутствием контроля со стороны заказчика за деятельностью подрядчика.

В судебное заседание лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте судебного разбирательства в соответствии со статьями 121-123 АПК РФ, не явились.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва административного органа, судебная коллегия пришла к выводу о наличии оснований для отмены состоявшихся судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение.

Из оспоренного постановления по делу об административном правонарушении следует, что поводом для возбуждения дела явилась публикация в средстве массовой информации сведений о нахождении в прибрежной защитной полосе отвалов размываемых грунтов (речного песка). Административный орган установил, что разгрузка речного песка с барж на пляжную зону города Саратова производилось ОАО "Порт Самара" в период с 17 по 22 мая 2013 года во исполнение договора от 06.05.2013, заключенного с ООО "СпецАвтоТранс". При этом, как указано в постановлении, ОАО "Самарский речной порт" имеет положительное заключение СТУ Росрыболовства от 06.05.2013 N 4/2185 по выгрузке речного песка на пляжи в навигацию 2013 года в объеме 50 000 куб. м. ООО "СпецАвтоТранс" заключило договор с ОАО "Самарский речной порт" для исполнения обязательств из муниципального контракта от 15.05.2013 N 67/13 на выполнение подрядных работ по содержанию зон рекреации водных объектов (пляжей). Муниципальным контрактом предусмотрено выполнение работ по уборке городских пляжей от мусора с дополнительным завозом верхнего слоя песка высотой до 10 см. Административный орган пришел к выводу о том, что Департамент, являясь заказчиком подлежащих выполнению по муниципальному контракту работ, не осуществил предусмотренные статьей 50 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и постановлениями Правительства Российской Федерации от 30.04.2013 N 384 и от 29.04.2013 N 380 мероприятия и не получил положительного заключения территориального агентства по рыболовству на осуществление хозяйственных работ в водоохранной зоне, результатом выполненных работ явилось размещение отвалов размываемого грунта в прибрежной защитной полосе реки Волга, работы выполнялись в нерестовый период.

Административный орган пришел к выводу о наличии в действиях Департамента состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.42 КоАП РФ, выразившегося в использовании прибрежной защитной полосы водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности, вины Департамента, отсутствия смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств, однако при назначении наказания учитывал непризнание Департаментом вины и осуществление работ в нерестовый период.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о доказанности административным органом факта выполнения ООО "СпецАвтоТранс" в прибрежной водоохраной защитной зоне реки Волга хозяйственных работ во исполнение муниципального контракта от 15.05.2013, заключенного с Департаментом, с привлечением по договору субподрядной организации - ОАО "Порт Самара", в отсутствие оценки воздействия планируемых работ на состояние водных биологических ресурсов Саратовского водохранилища и положительного заключения федерального органа исполнительной власти в области рыболовства. Суды установили, что в результате проведения работ по муниципальному контракту ООО "СпецАвто Транс" выполнило работы по размещению отвалов размываемых грунтов в прибрежной защитной полосе реки Волга.

Суды пришли к выводу о доказанности нарушений Департаментом требований пункта 2 части 17 статьи 65 Водного Кодекса Российской Федерации, устанавливающей запрет на размещение в границах водоохранных зон отвалов размываемых грунтов, части 16 статьи 65 Водного Кодекса Российской Федерации, допускающей проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию хозяйственных и иных объектов в границах водоохранных зон при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод, статьи 50 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон о рвболовстве), установившей обязанность применения мер по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Вина Департамента, как указал суд первой инстанции, состоит в том, что несмотря на обязательное согласование с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства осуществления хозяйственной деятельности в прибрежной защитной полосе, им в рамках названного муниципального контракта приняты и оплачены выполненные ООО "СпецАвтоТранс" работы по размещению отвалов размываемых грунтов в прибрежной полосе реки Волга в запретный нерестовый период. Суд апелляционной инстанции указал, что Департамент, являясь заказчиком работ и надлежащим субъектом вменяемого административного правонарушения, не исполнил возложенных на него действующим законодательством обязанностей, допустил нарушение ограничений хозяйственной и иной деятельности при использовании прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохраной зоны водного объекта.

Однако выводы судов первой и апелляционной инстанции о наличии в действиях Департамента состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.42 КоАП РФ, не основан на установленных судами фактических обстоятельствах дела и диспозиции части 1 статьи 8.42 КоАП РФ.

Часть 1 статьи 8.42 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на прибрежной защитной полосе водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, выразившегося в использовании прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности.

Объективная сторона данного правонарушения состоит в фактическом осуществлении хозяйственной деятельности в прибрежной защитной полосе водного объекта либо в водоохранной зоне водного объекта с нарушением установленных законом ограничений такой деятельности.

Ограничения деятельности в водоохранных зонах и в прибрежной защитной полосе установлены частями 15 и 17 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации. В частности, в границах прибрежной защитной полосы запрещено размещение "отвалов размываемых грунтов".

В данном случае административный орган установил факт разгрузки речного песка с барж на пляжную зону города Самары ОАО "Порт Самара" в период с 17 по 22 мая 2013 года во исполнение договора от 06.05.2013, заключенного с ООО "СпецАвтоТранс", что квалифицировано им как размещение отвалов размываемых грунтов. При этом административный орган установил факт возникновения "отвалов размываемых грунтов" именно в результате деятельности ОАО "Порт Самара", при наличии у него положительного заключения СТУ Росрыболовства от 06.05.2013 N 4/2185 по выгрузке речного песка на пляжи в навигацию 2013 года в объеме 50 000 куб. м. Суды не дали оценки данному факту наличия положительного заключения органа Росрыболовства на выгрузку речного песка в прибрежной защитной зоне. Однако наличие такого заключения может свидетельствовать об отсутствии причинения вреда биоресурсам выгрузкой песка в прибрежной защитной зоне.

Суды установили, что Департамент не осуществлял непосредственной деятельности, приведшей к образованию "отвала размываемого грунта", данный "отвал" образовался в результате деятельности ОАО "Порт Самара" и ООО "СпецАвтоТранс" во исполнение договора, заключенного 06.05.2013. Однако суды пришли к выводу о доказанности вины Департамента, поскольку именно Департамент явился заказчиком работ, подлежащих выполнению ООО "СпецАвтоТранс" во исполнение муниципального контракта от 13.05.2013, предусматривающего использование речного песка для подсыпки пляжей во исполнение требований СанПин 42-128-4690-88. Но муниципальный контракт заключен 13.05.2013, то есть после заключения ООО "СпецАвтоТранс" и ОАО "Порт Самара" договора от 06.05.2013, во исполнение которого был разгружен песок в прибрежной полосе. Кроме этого, в силу статьи 704 Гражданского кодекса Российской Федерации подрядные работы выполняются иждивением подрядчика, если иное не предусмотрено договором подряда. Следовательно, именно подрядчик обязан соблюдать при выполнении работ требования законодательства и именно подрядчик несет административную ответственность за нарушения законодательства, допущенные при выполнении подрядных работ, в том числе и за осуществление деятельности в отсутствие необходимых разрешений. Об отсутствии разрешений, получение которых препятствует выполнению работы в срок, подрядчик обязан предупредить заказчика в силу статьи 716 Гражданского кодекса Российской Федерации, продолжение работы в отсутствие необходимых разрешений является риском подрядчика. Заказчик может быть привлечен к административной ответственности за нарушение требований законодательства при осуществлении хозяйственной деятельности иным лицом, если в законе прямо указано, что за данные нарушения несет ответственность заказчик, либо если нарушение явилось следствием исполнения подрядчиком прямого указания заказчика о способе исполнения работ.

То же касается и необходимости получения согласования органа Росрыболовства на осуществление хозяйственных работ в прибрежной защитной зоне. Ни статья 50 Закона о рыболовстве, ни постановления Правительства Российской Федерации от 30.04.2013 N 384 и от 29.04.2013 N 380 не определяют сторону договора подряда, обязанную получить такое разрешение (согласование). При этом осуществление хозяйственной деятельности в прибрежной зоне в отсутствие разрешения (согласования) с органом Росрыболовства либо производство таких работ без применения мер по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания прямо не охватывается диспозицией части 1 статьи 8.42 КоАП РФ. Статья 50 Закона о рыболовстве и принятые в ее исполнение подзаконные акты устанавливают принцип обязательности применения мер по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания при осуществлении градостроительной и хозяйственной деятельности, и правила осуществления такой деятельности в целях охраны среды обитания водных биологических ресурсов. Административная ответственность за нарушение правил охраны среды обитания водных биологических ресурсов установлена статьей 8.33 КоАП РФ. Нарушение требований к осуществлению хозяйственной деятельности, если для ее проведения необходимо проведение экологической экспертизы, образует состав правонарушения, предусмотренного ст. 8.4 КоАП РФ.

Суды первой и апелляционной инстанций оценки правомерности квалификации вмененного административным органом Департаменту состава правонарушения не дали.

Не дана также оценка и установленности факта размещения "отвала размываемого грунта", что является необходимым условием для наличия события правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.42 КоАП РФ. Ни Водный кодекс Российской Федерации, ни КоАП РФ не разъясняет понятия "отвал размываемого грунта". Административный орган пришел к выводу о том, что в данном случае "отвал размываемого грунта" возник в результате разгрузки доставленного песка. Согласно ГОСТ 17.5.1.01-83 "Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения" отвал как объект рекультивации земель - это искусственная насыпь из отвальных грунтов или некондиционных полезных ископаемых, промышленных, коммунально-бытовых отходов. Отвальный грунт - это горные породы, составляющие отвал, разрыхленные и более или менее перемешанные в процессе их выемки, транспортирования и отвалообразования. В горном деле под отвалом подразумевается часть горного отвода, где размещаются вскрышные породы или некондиционные полезные ископаемые. В строительстве под отвалом подразумевается постоянная или временная насыпь грунта, избыточного по балансу земляных масс или предназначенного для резерва. В любом случае отвал - это искусственная насыпь, либо предназначенная для планировки территории и выполнения с ее использованием, как искусственного сооружения, иных строительных работ, либо место размещения отходов производства или отходов горных работ (террикон). В данном же случае имеет место складирование песка для дальнейшего его использования в подрядных работах в целях надлежащего санитарно-гигиенического содержания городских пляжей, и необходимо разъяснение административного органа, обосновывающее его вывод о том, что такое размещение песка подпадает под понятие отвала размываемого грунта в смысле частей 15 и 17 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, если именно это нарушение вменено в вину Департаменту (из оспоренного постановления это не вытекает).

Таким образом, вывод судов первой и апелляционной инстанции о доказанности как события, так и состава вмененного Департаменту правонарушения, в том числе причинно-следственной связи между действиями (бездействием) Департамента и нарушением установленных законом ограничений хозяйственной деятельности в прибрежной охранной полосе, наличия вины Департамента в совершении правонарушения не основан на установленных судами фактических обстоятельствах дела и сделан без учета диспозиции части 1 статьи 8.42 КоАП РФ, и без проверки и правильности квалификации административным органом действий (бездействия) Департамента.

Судебные акты подлежат отмене в силу статьи 288 АПК РФ с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции для повторной проверки обоснованности привлечения Департамента к ответственности по части 1 статьи 8.42 КоАП РФ, доказанности административным органом события и состава вмененного правонарушения в действиях (бездействии) Департамента.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 12.12.2014 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2014 по делу N А55-21456/2013 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Самарской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

А.Л. Петров И.Ш. Закирова