Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 18 июля 2011 г. N Ф06-5684/11 по делу N А57-8961/2010

г. Казань

18 июля 2011 г.

Дело N А57-8961/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 июля 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Гильмановой Э.Г., Закировой И.Ш.,

при участии представителей:

заявителя - Кудрявцевой И.А. (доверенность от 11.01.2011 N 03-03/3),

ответчика - Костина П.Е (доверенность от 11.07.2011 б/н),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства сельского хозяйства Саратовской области

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 29.12.2010 (судья Калинина А.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2011 (председательствующий судья Дубровина О.А., судьи: Кузьмичев С.А., Луговской Н.В.)

по делу N А57-8961/2010

по заявлению Министерства сельского хозяйства Саратовской области к Счетной палате Саратовской области о признании недействительным в части предписания от 25.06.2010 N 03-03/566, при участии заинтересованного лица: Министерства финансов Саратовской области,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось министерство сельского хозяйства Саратовской области (далее по тексту - министерство, заявитель) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ), о признании недействительным предписания Счетной палаты Саратовской области (далее по тексту - счетная палата) от 25.06.2010 N 03-03/566 в части указания на:

- предоставление единовременной помощи с нарушением законодательства молодым специалистам Попову И.Ю., Попову М.Ю., Батаргалиеву А.С., Бондарь Л.М., Бочкареву В.В., Капитонову В.А., Пупкину С.В., Хадыкину А.В., Ибрашову Э.А., Кирюхйну Д.Н. в 2008 году на сумму 750 000 рублей, и молодым специалистам Гдалевой О.В., Атапину А.В., Вельц О.В., Блинохватову A.M. в 2009 году на сумму 300 000 рублей (общая сумма - 1 050 000 рублей).

- нецелевое использование средств областного бюджета при предоставлении единовременной помощи выпускникам вузов Ибрашову Э.А., Одинцовой О.Г., Фатьяновой А.В. в 2008 году в сумме 225 000 рублей и Филиной Ж.Ж. в 2009 году в сумме 75 000 рублей (общая сумма - 300 000 рублей);

- нецелевое использование средств областного бюджета в 2008 году при предоставлении министерством субсидии на компенсацию части стоимости приобретаемого оборудования и сельскохозяйственной техники (за приобретение технологического оборудования, улучшающего условия содержания скота) на сумму 507 600 рублей ЗАО ПЗ "Мелиоратор";

- нецелевое использование средств областного бюджета в 2008 году при предоставлении министерством субсидии на компенсацию части затрат по развитию птицеводства (за потребленную в производственных целях электроэнергию) ЗАО птицефабрика "Балаковская" в сумме 38 100 рублей;

- нецелевое использование средств областного бюджета в 2008 году при предоставлении министерством субсидии на компенсацию части затрат по развитию птицеводства (на приобретение племенных яиц) ЗАО птицефабрика "Балаковская" в сумме 1 034 000 рублей;

- нецелевое использование средств областного бюджета в 2008 году при предоставлении министерством субсидии на компенсацию части затрат по развитию овцеводства (на содержание поголовья овцематок и ярок старше года) ООО "Элтон" в сумме 23 500 рублей, СПК СХА "Вязовская" в сумме 24 500 рублей, ЗАО "Кудашевский конезавод" - 23 000 рублей (общая сумма - 71 000 рублей);

- нецелевое использование средств областного бюджета в 2009 году при предоставлении министерством субсидий на содержание поголовья овцематок и ярок старше года ЗАО "Кудашевский конезавод" - 19 500 рублей, ЗАО "Зоринское" - 98 000 рублей (общая сумма - 117 700 рублей (сумма указана в соответствии с предписанием Счетной палаты);

- нарушение "Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации", утвержденных приказом министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 N 145н, при отражении направления бюджетных средств ОНО ОПХ "Крутое" в сумме 81 400 рублей, ОНО ППЗ "Маркс" в сумме 314 500 рублей ОНО ППЗ "Красный Кут" в сумме 414 500 рублей;

- нарушение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации) в 2009 году при предоставлении субсидии на компенсацию части затрат по поддержке племенного животноводства СХА (колхоз) "Заречье" в сумме 140 300 рублей, а также при предоставлении министерством субсидий на компенсацию части затрат по развитию свиноводства в 2008 году в сумме 7 639 000 рублей, при предоставлении министерством субсидий на компенсацию части затрат по развитию коневодства в 2008 году в сумме 2 080 000 рублей, при предоставлении министерством субсидий на компенсацию части затрат по развитию птицеводства в 2008 году в сумме 26 608 100 рублей, при предоставлении министерством субсидий на компенсацию части затрат по развитию птицеводства в 2009 году в сумме 25 269 300 рублей.

Кроме того, заявитель просил признать недействительным:

- пункт 2 резолютивной части предписания в той части, в которой ему предписывается не допускать нецелевого использования бюджетных средств применительно к указанным в описательной части предписания и оспоренным министерством случаям.

- пункт 3 резолютивной части предписания в той части, в которой ему предписывается не допускать расходов с нарушением действующего законодательства применительно к указанным в описательной части предписания и оспоренным министерством случаям.

- пункт 4 резолютивной части предписания в той части, в которой ему предписывается при использовании средств областного бюджета руководствоваться принципом эффективности использования бюджетных средств, установленным статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, применительно к указанным в описательной части предписания случаям.

- пункт 5 резолютивной части предписания в той части, в которой ему предписывается производить расходы в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации применительно к указанным в описательной части предписания случаям.

- действия счетной палаты по внесению изменений в предписание от 25.06.2010 N 03-03/566.

- документы счетной платы: от 19.07.2010 N 03-03/645 "Изменения в Предписание от 28.06.2010 N 03-03/566" и от 03.08.2010 N 03-03/713 "Дополнения к изменениям от 19.07.2010 N 03-03/645 в Предписание от 28.06.2010 N 03-03/566".

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 29.12.2010, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2011, в удовлетворении требований заявителю отказано.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, министерство обратилось с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, заявленные требования - удовлетворить. Считает выводы судов несоответствующими фактическим обстоятельствам дела, а также, что судами не применены нормы права, подлежащие применению.

Счетная палата с доводами кассационной жалобы не согласна по мотивам, изложенным в ее отзыве.

Проверив законность обжалуемых судебных актов по правилам главы 35 АПК РФ, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, судебная коллегия не находит правовых оснований к их отмене.

Как следует из материалов дела, в период с 29.03.2010 по 03.06.2010 счетной палатой проведена проверка использования министерством сельского хозяйства Саратовской области в 2008-2009 годах средств областного бюджета, выделенных на реализацию областной целевой программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Саратовской области на 2008-2012 годы".

По результатам указанной проверки счетной палатой 03.06.2010 составлен акт проверки, которым зафиксированы следующие нарушения и недостатки:

- предоставление единовременной помощи молодым специалистам на сумму 975 000 рублей в 2008 году и 525 000 рублей в 2009 году с нарушением законодательства;

- нецелевое использование средств областного бюджета при предоставлении единовременной помощи выпускникам вузов в 2008 году в сумме 225 000 рублей и в 2009 году в сумме 75 000 рублей (общая сумма - 300 000 рублей);

- нецелевое использование средств областного бюджета в 2008 году при предоставлении министерством субсидии на компенсацию части стоимости приобретаемого оборудования и сельскохозяйственной техники (за приобретение технологического оборудования, улучшающего условия содержания скота) на сумму 507 600 рублей ЗАО ПЗ "Мелиоратор";

- нецелевое использование средств областного бюджета в 2008 году при предоставлении министерством субсидии на компенсацию части затрат по развитию птицеводства (за потребленную в производственных целях электроэнергию) ЗАО птицефабрика "Балаковская" в сумме 38 100 рублей;

- нецелевое использование средств областного бюджета в 2008 году при предоставлении министерством субсидии на компенсацию части затрат по развитию птицеводства (на приобретение племенных яиц) ЗАО птицефабрика "Балаковская" в сумме 1 034 000 рублей;

- нецелевое использование средств областного бюджета в 2008 году при предоставлении министерством субсидии на компенсацию части затрат по развитию овцеводства (на содержание поголовья овцематок и ярок старше года) ООО "Элтон" в размере 23 500 рублей, СПК СХА "Вязовская" в размере 24 500 рублей, ЗАО "Кудашевский конезавод" - 23 000 рублей (общая сумма - 71 000 рублей);

- нецелевое использование средств областного бюджета в 2009 году при предоставлении министерством субсидии на содержание поголовья овцематок и ярок старше года ЗАО "Кудашевский конезавод" - 19 500 рублей, ЗАО "Зоринское" - 98 000 рублей (общая сумма - 117 700 рублей - указана в соответствии с предписанием);

- нарушение "Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации", утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 N 145н, при отражении направления бюджетных средств ОНО ОПХ "Крутое", ОНО ППЗ "Маркс", ОНО ППЗ "Красный Кут";

- нарушение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации) в 2009 году при предоставлении субсидии на компенсацию части затрат по поддержке племенного животноводства СХА (колхоз) "Заречье" в сумме 140 300 рублей, а также в связи с не достижением целевого показателя поголовья свиней, лошадей, птиц на конец 2008 года, а также поголовья птиц на конец 2009 года.

На основании указанного акта проверки Счетной палатой, в соответствии с пунктом "г" части 1 статьи 3 и части 6 статьи 6 Закона Саратовской области от 30.07.2008 N 216-ЗСО "О Счетной палате Саратовской области", в адрес заявителя направлено предписание от 25.06.2010 N 03-03-/566 (листы дела 20-28 тома 1), которым министерству предписано:

- не допускать нецелевого использования средств областного бюджета (пункт 2 резолютивной части предписания);

- не допускать расходов с нарушением действующего законодательства (пункт 3 резолютивной части предписания);

- при использовании средств областного бюджета руководствоваться принципом эффективности использования бюджетных средств, установленным статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 4 резолютивной части предписания);

- производить расходы в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (пункт 5 резолютивной части предписания).

Не согласившись с указанным предписанием, министерство обратилось в суд с настоящим заявлением, полагая, что оспариваемым актом нарушаются его права и законные интересы.

Отказывая заявителю в удовлетворении его требований, суды исходили из следующего.

Как следует из материалов дела, в оспариваемое предписание счетной палатой внесены изменения от 19.07.2010 N 03-03/645, от 03.08.2010, а также приняты дополнения N 03-03/713 к изменениям от 19.07.2010 N 03-03/645, при этом часть имеющихся замечаний из предписания была исключена.

Министерством оспаривается указание на предоставление единовременной помощи с нарушением законодательства молодым специалистам Попову И.Ю., Попову М.Ю., Батаргалиеву А.С., Бондарь Л.М., Бочкареву В.В., Капитонову В.А., Пупкину С.В., Хадыкину А.В., Ибрашову Э.А., Кирюхину Д.Н., Гдалиевой О.В., Атапину А.В., Вельц О.В., Блинохвостову А.М., а так же указание на нецелевое использование средств областного бюджета при предоставлении единовременной помощи выпускникам ВУЗов Ибрашову Э.А., Одницовой О.Г., Фатьяновой А.В.

Согласно изменениям от 19.07.2010 N 03-03/645, а также дополнениям от 03.08.2010 N 03-03/713, из оспариваемого предписания исключены имеющиеся замечания (в части нецелевого использования бюджетных средств) в отношении произведенных выплат следующим участникам программы: Попову И.Ю., Попову М.Ю., Батаргалиеву А.С., Бондарь Л.М., Бочкареву В.В., Капитонову В.А., Пупкину С.В., Хадыкину А.В., Дюкареву А.В., Куандыкову А.Н., Карандашовой В.А., Гдалевой О.В., Ибрашову Э.А.

Суд обоснованно указал, что счетная палата в случае, если после направления предписания возникли основания для изменения или исключения каких-либо требований или замечаний, изложенных в предписании (получение счетной палатой ранее не представленных проверяемой стороной документов, объяснений и т.п.), имеет право внести в предписание изменения в части исключения соответствующих выводов, требований и замечаний или же их уточнения в виду запрета на осуществление указанных действий действующим законодательством. В связи с чем, внесенные изменения от 19.07.2010 N 03-03/645, от 03.08.2010, а также дополнения N 03-03/713 к изменениям от 19.07.2010 N 0303/645 не нарушают прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, по исключенным из предписания замечаниям отсутствуют основания для удовлетворения требований заявителя о признании недействительными документов счетной палаты от 19.07.2010 N 03-03/645 "Изменения в предписание от 28.06.2010 N 03-03/556" и от 03.08.2010 N 03-03/713 "Дополнения к изменениям от 19.07.2010 N 03-03/645 в предписание от 28.06.2010 N 03-03/566".

Статьи 153 и 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривают создание органов государственного, муниципального финансового контроля законодательными (представительными) органами.

При этом органы государственного (муниципального) финансового контроля не образуют единую, централизованную систему органов, напротив, каждый орган государственного финансового контроля, созданный законодательным органом на уровне субъекта Российской Федерации, является независимым.

Согласно части 3 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).

В этой связи ссылка подателя жалобы на Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" необоснованна.

Согласно пункту "г" части 1 статьи 3 и части 6 статьи 6 Закона Саратовской области N 216-ЗСО, в рамках осуществления своей деятельности счетная палата имеет право при выявлении нарушений законодательства Российской Федерации и области, неэффективного, неэкономного использования средств областного бюджета направлять руководителям проверяемых организаций предписания, в котором содержатся выводы по результатам контрольного мероприятия и требования по устранению выявленных нарушений и недостатков.

Предписания счетной палаты области являются ненормативными правовыми актами, в которые органом, принявшим данные ненормативные акты, могут быть внесены изменения и дополнения, в том числе, в виде исключения из него отдельных позиций, либо его отмены.

При этом действующее законодательство не содержит запрета на внесение изменений в предписание счетной палаты области.

Таким образом, судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что действия счетной палаты Саратовской области по внесению изменений и дополнений в оспариваемое министерством предписание являются законными.

С учетом принятых изменений и дополнений контролирующим органом выявлены следующие нарушения постановления Правительства Саратовской области от 21.08.2008 N 336-П "О порядке предоставления единовременной помощи и ежемесячной доплаты к заработной плате молодым специалистам".

В нарушение названного постановления в заявлениях молодых специалистов по форме, установленной приказом министерства от 25.08.2008 N 111, отсутствует дата и печати работодателей.

Согласно Программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Саратовской области на 2008-2012 гг." (далее по тексту - Программа) молодой специалист - это гражданин Российской Федерации в возрасте не старше 35 лет, имеющий высшее профессиональное образование, работающий по трудовому договору в соответствии с полученной квалификацией на момент окончания учебного заведения или принятый в течение трех месяцев после его окончания в сельскохозяйственные предприятия (организации) и крестьянские (фермерские) хозяйства области.

Таким образом, в нарушение пункта 4 постановления Правительства Саратовской области от 21.08.2008 N 336-П "О порядке предоставления единовременной помощи и ежемесячной доплаты к заработной плате молодым специалистам" (далее по тексту - Порядок) министерством принято решение о предоставлении единовременной помощи без трудового договора, заключенного на момент окончания ВУЗа.

Министерством также выдана единовременная помощь Ибрашову Э.А., который окончил учебное заведение в 2001 году, а представленный в министерство трудовой договор заключен с сельхозпредприятием 16.05.2008.

Всего с нарушением вышеназванного Порядка министерством выплачено в 2008 году 375 000 рублей.

В соответствии с областной целевой программой "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Саратовской области на 2008-2012 гг." молодым специалистам выплачивается единовременная помощь в размере 75 000 рублей на каждого человека.

Как следует из материалов дела, министерством предоставлена единовременная помощь гражданам, не являющимся молодыми специалистами согласно требованиям Закона Саратовской области от 09.11.2007 N 228-ЗСО "Об областной целевой программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Саратовской области на 2008-2012 гг." (далее по тексту - Программа).

Материалами дела подтверждается, что всего в 2008 году министерством по данному направлению целевой программы, в нарушение статьи 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, допущено нецелевое использование бюджетных средств в сумме 150 000 рублей.

Кроме того, с учетом принятых изменений от 19.07.2010 N 03-03/645 и дополнений от 03.08.2010 N 03-03/713, установлено, что, в нарушение Положения о порядке предоставления единовременной помощи молодым специалистам, отсутствуют трудовые договоры на момент окончания ВУЗов в пакетах документов у Атапина А.В., Вельц О.В. и Блинохватова А.М.

Всего с нарушением установленного постановлением Правительства Саратовской области от 21.08.2008 N 336-П порядка министерством выплачено в 2009 году 225 000 рублей.

В нарушение пункта 1 Постановления Министерством принято решение о предоставлении Филиной Ж.Ж. по своему усмотрению субсидии в сумме 75 000 рублей, что в силу статьи 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации также является нецелевым использованием бюджетных средств.

Судом правомерно не приняты доводы заявителя о том, что копия трудового договора дополнительно подтверждала факт наличия трудовых отношений с работодателем, и в первую очередь министерством оценивались записи в трудовых книжках работников по следующим основаниям.

В силу статьи 88 Трудового кодекса Российской Федерации прием на работу оформляется приказом работодателя, изданным на основании трудового договора, следовательно, трудовой договор должен быть заключен не позднее 3-х дней со дня фактического допущения работника к работе.

Согласно пункту 6 Положения представление документов, по форме или содержанию не соответствующих требованиям, установленным пунктом 4 Положения, является основанием для отказа в предоставлении единовременной помощи.

Таким образом, учитывая наличие в представленных молодыми специалистами документах несоответствий, как по форме, так и по содержанию, у министерства не имелось правовых оснований для предоставления гражданам единовременной помощи, между тем, заявитель в нарушение действующего законодательства производил выплаты указанным гражданам.

Довод министерства о том, что нормативными актами Саратовской области не предусмотрено обязательное условие о непрерывной работе молодых специалистов по месту первого после окончания ВУЗа трудоустройства, несостоятелен. Данному доводу дана надлежащая оценка апелляционным судом.

Кроме того, судом установлено, что министерством допущено нецелевое использования бюджетных средств при предоставлении субсидии на приобретение технологического оборудования ЗАО ПЗ "Мелиоратор".

Приказом министерства сельского хозяйства области от 18.03.2008 N 35 "О мерах по реализации постановления Правительства Саратовской области от 29.02.2008 N 81-П "О Правилах предоставления в 2008 году субсидий за счет средств областного бюджета, предусмотренных подразделом "Сельское хозяйство и рыболовство", устанавливались размеры компенсации и утверждались формы справок-расчетов по направлениям субсидий.

Согласно пункту 7 Правил предоставления в 2008 году субсидий за счет средств областного бюджета, предусмотренных подразделом "Сельское хозяйство и рыболовство", утвержденных постановлением Правительства Саратовской области от 29.02.2008 N 81-П, министерство сельского хозяйства области составляет и утверждает реестры на предоставление субсидий на государственную поддержку сельского хозяйства по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации в разрезе получателей.

В 2008 году субсидии на компенсацию части затрат стоимости приобретаемого оборудования и сельскохозяйственной техники предоставлялись, в том числе, сельскохозяйственным товаропроизводителям, включенным в перечень участников инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и модернизации животноводческих комплексов (ферм) на компенсацию части стоимости за приобретение технологического оборудования для навозоудаления, поения, стойлового содержания, климат-контроля, вентиляции и иного оборудования, улучшающего условия содержания скота, доение коров и охлаждения молока при условии нового строительства в размере 50 процентов стоимости, при условии реконструкции и модернизации животноводческих комплексов (ферм) в размере 30 процентов стоимости.

Следовательно, одним из условий предоставления данной субсидии была реконструкция и модернизация животноводческих комплексов.

Сельхозтоваропроизводители, проводившие реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов, включались в реестр инвестиционных проектов на строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов.

При этом объем субсидии для ЗАО ПЗ "Мелиоратор" можно определить только из утвержденного реестра.

Между тем в ходе проверки было установлено, что министерством в 2008 году была перечислена субсидия на возмещение затрат при условии реконструкции и модернизации в размере 30% или 507 600 рублей от стоимости оборудования ЗАО ПЗ "Мелиоратор" на 9 дней раньше, чем был утвержден реестр инвестиционных проектов на строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов (ферм), реализуемых на территории Саратовской области в 2008 году, устанавливающий право на получение субсидии.

Таким образом, в данном случае иное правовое основание получения бюджетных средств - включение сельхозтоваропроизводителя (получателя бюджетных средств) в реестр инвестиционных проектов на строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов (ферм), реализуемых на территории Саратовской области в 2008 году.

При этом нецелевым использованием бюджетных средств, в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, является перечисление ЗАО ПЗ "Мелиоратор" 507 600 рублей от стоимости оборудования, поскольку только этот платеж был произведен на 9 дней раньше, чем был утвержден реестр инвестиционных проектов, а все остальные платежи ЗАО ПЗ "Мелиоратор" производились Министерством уже после утверждения реестра, в который было включено ЗАО ПЗ "Мелиоратор".

В соответствии с изменениям от 19.07.2010 N 03-03/645 и дополнениями от 03.08.2010 N 03-03/713, все имеющиеся замечания по вопросу допущенного министерством нецелевого использования бюджетных средств при предоставлении субсидии на компенсацию части затрат по развитию птицеводства (за потребленную электроэнергию и приобретение племенных яиц) ЗАО птицефабрика "Балаковская" были самостоятельно исключены счетной палатой из предписания, а заявленные в указанной части требования не были уточнены министерством, суд обоснованно отказал заявителю в признании недействительным предписания счетной палаты в названной части.

По вопросу нецелевого использования министерством бюджетных средств при выплате субсидии на компенсацию части затрат по развитию овцеводства (на содержание поголовья овцематок и ярок старше года) в 2008-2009 годах суд пришел к обоснованному выводу о недостаточном контроле за соблюдением условий предоставления средств из бюджета министерства как главного распорядителя бюджетных средств, в силу следующего.

Как следует из материалов дела, субсидии на компенсацию части затрат по развитию овцеводства в 2008 году предоставлялись сельскохозяйственным товаропроизводителям (кроме граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, и сельскохозяйственных потребительских кооперативов) на содержание поголовья овцематок и ярок старше года, имеющихся на 1 января 2008 года (за физическую голову), при условии гарантии сохранения численности поголовья на конец года согласно справкам-расчетам.

В приложении 21 к Приказу министерства сельского хозяйства Саратовской области от 18.03.2008 N 35, был утвержден размер ставки (115 рублей за одну голову) и форма справки-расчета на предоставление субсидий за счет средств областного бюджета на компенсацию части затрат на содержание поголовья овцематок и ярок старше года.

Согласно пункту 13 Положения в случае нарушения условий, установленных при предоставлении субсидий, в том числе нецелевом использовании бюджетных средств получателями субсидий, производится их возврат на лицевой счет главного распорядителя бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 2 статьи 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации контроль за соблюдением условий предоставления средств из бюджета осуществляется главным распорядителем бюджетных средств.

В соответствии с Законом Саратовской области "Об областном бюджете на 2008 год" и Законом Саратовской области "Об областном бюджете на 2009 год", министерство сельского хозяйства Саратовской области является главным распорядителем средств областного бюджета, предусмотренных подразделом "Сельское хозяйство и рыболовство", предоставляемых в форме субсидий сельхозтоваропроизводителям.

Между тем в ходе проверки было установлено, что некоторые сельхозтоваропроизводители, получив субсидию, не выполнили условия сохранения численности на конец года поголовья овцематок и ярок старше года, при этом полученные субсидии возвращены не были.

Кроме того, из материалов дела видно, что при расчете и предоставлении суммы субсидии имели место случаи недостоверности отчетных данных.

Согласно пункту 13 Положения в случае нарушения условий, установленных при предоставлении субсидий, в том числе, нецелевом использовании бюджетных средств получателями субсидий, производится их возврат на лицевой счет главного распорядителя бюджетных средств.

Вместе с тем министерством как главным распорядителем бюджетных средств по возврату субсидий, используемых получателем не по целевому назначению, не предприняты действия по их возврату.

Таким образом, при наличии меньшего поголовья овец и ярок старше года в хозяйствах на 01.01.2008 и на 01.01.2009, чем было заявлено получателями, министерством фактически были предоставлены субсидии на содержание овец, не имеющихся в хозяйстве на 01 января 2008 года, в сумме 71 000 рублей, и не имеющихся в хозяйстве на 01 января 2009 года, в сумме 117 700 рублей, что в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием бюджетных средств.

Кроме того, несмотря на имеющиеся сомнения в достоверности данных, содержащихся в форме отчета 24-сх, выплата субсидий осуществлялась министерством и в 2008 и в 2009 годах, при этом фактическое наличие поголовья не исследовалось, хотя на министерство был возложен контроль за соблюдением условий предоставления средств из бюджета.

Министерством также были допущены нарушения положений действующего законодательства при перечислении субсидий ОНО ОПХ "Крутое", ОНО Племенной птицеводческий завод "Маркс" ГНУ МНТЦ "Племптица".

Как следует из материалов дела, министерство в 2009 году платежными поручениями от 22.10.2009 N 9696 на сумму 49 800 рублей и от 24.12.2009 N 9764 на сумму 31 600 рублей перечислило ОНО ОПХ "Крутое" субсидию на компенсацию части затрат по страхованию урожая от засухи. Расходы производились по виду расходов 006 "Субсидии юридическим лицам" по подстатье операций сектора государственного управления 241 "Безвозмездные и безвозвратные перечисления государственным и муниципальным организациям" в общей сумме 81 400 рублей, что противоречит "Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации", утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25.12.2008 N 145н.

Между тем, согласно выписке из ЕГРЮЛ от 06.09.2010, ОНО ОПХ "КРУТОЕ" является некоммерческой организацией (листы дела 79 тома 7), в соответствии с Уставом, утвержденным Президентом Российской академии сельскохозяйственных наук 10.06.2004, является правопреемником ГУП ОПХ "КРУТОЕ". Согласно пункту 1.3. Устава правовое положение определяется, в том числе, Федеральным законом "О некоммерческих организациях".

Учитывая изложенное счетной палатой было правомерно указано на необходимость отражать расходы по подстатье 242 "Безвозмездные перечисления организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций".

Министерством в 2008 году платежными поручениями от 14.05.2008 N 1387 на сумму 205 500 рублей, от 15.05.2008 N 1397 на сумму 109 000 рублей, были перечислены денежные средства ОНО Племенной птицеводческий завод "Маркс" ГНУ МНТЦ "Племптица" Российской академии сельскохозяйственных наук в виде субсидии на компенсацию части затрат по развитию птицеводства.

Расходы производились по виду расходов 006 "Субсидии юридическим лицам" по подстатье операций сектора государственного управления 242 "Безвозмездные перечисления организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций" в общей сумме 314 500 рублей, что противоречит действовавшим в 2008 году "Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации", утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2007 N 74н, так как ОНО Племенной птицеводческий завод "Маркс" ГНУ МНТЦ "Племптица" Российской академии сельскохозяйственных наук является государственным предприятием, что подтверждается Выпиской из ЕГРЮЛ (лист дела 164 тома 6).

В связи с изложенным, расходы следовало отражать по подстатье 241 "Безвозмездные и безвозвратные перечисления государственным и муниципальным организациям".

Министерством в 2008 году платежным поручением от 14.05.2008 N 1388 были перечислены денежные средства ОНО Племенной птицеводческий завод "Красный Кут" ГНУ МНТЦ "Племптица" Российской академии сельскохозяйственных наук в виде субсидии на компенсацию части затрат по развитию птицеводства в сумме 414 500 рублей. Расходы производились по виду расходов 006 "Субсидии юридическим лицам" по подстатье операций сектора государственного управления 242 "Безвозмездные перечисления организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций", что противоречит, действовавшим в 2008 году "Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации", утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2007 N 74н, так как ОНО Племенной птицеводческий завод "Красный Кут" ГНУ МНТЦ "Племптица" Российской академии сельскохозяйственных наук является государственным предприятием, что подтверждается Выпиской из ЕГРЮЛ от 12.10.2010 N545 (листы дела 53-59 тома 7).

При указанных обстоятельствах расходы следовало отражать по подстатье 241 "Безвозмездные и безвозвратные перечисления государственным и муниципальным организациям".

В связи с чем суд пришел к верному выводу о том, что вышеуказанные субсидии были выплачены с нарушением Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации.

При этом суд обоснованно руководствовался выписками из ЕГРЮЛ, поскольку организации научного обслуживания (ОНО) не являются самостоятельной организационно-правовой формой юридических лиц, это лишь название, указывающее на характер их деятельности. Данные организации наделяются имуществом на праве хозяйственного ведения, а в силу статьи 294 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество на праве хозяйственного ведения может принадлежать только государственному или муниципальному унитарному предприятию.

Как установлено проверкой, министерством также допущено нарушение установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств в 2008 году при предоставлении субсидии на компенсацию части затрат по поддержке племенного животноводства СХА (колхоз) "Заречье".

Из материалов дела следует, что СХА (колхоз) "Заречье" Ивантеевского района были предоставлены субсидии на компенсацию части затрат по поддержке племенного животноводства в сумме 140 300 рублей. В то же время, согласно "Отчету о наличии животных" по форме N 15-АПК за 2009 год, поголовье быков-производителей на начало года составляло 33 головы, на конец года - 32 головы, то есть, уменьшилось. При этом субсидия была выделена на приобретение 24 голов быков-производителей.

В связи с изложенным выделенная денежная сумма является неэффективным использованием бюджетных средств.

Согласно приложению 5 к областной целевой программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Саратовской области на 2008-2012 годы", утвержденной законом Саратовской области от 09.11.2007 N 228-ЗСО, утверждена динамика поголовья скота и птицы во всех категориях хозяйств с установленными целевыми индикаторами на каждый год.

Учитывая фактическое выполнение показателей по Саратовской области, судом установлено, что при использовании средств, предоставленных в виде субсидии на компенсацию части затрат по развитию свиноводства, коневодства и птицеводства в 2008-2009 годах был нарушен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленный статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исходя из следующего:

- не выполнен показатель поголовья свиней на конец 2008 года на 61 400 голов (предусмотрено 463 400 голов, фактически 402 000 голов),

- не выполнен показатель поголовья лошадей на конец 2008 года на 1100 голов (предусмотрено 23 400 голов, фактически 22 500 голов),

- не выполнен показатель поголовья птиц на конец 2008 года на 1 759 300 голов (предусмотрено 7 800 000 голов, фактически 6 040 700 голов),

- не выполнен показатель поголовья птиц на конец 2009 года на 1 779 700 голов (предусмотрено 8 000 000 голов, фактически 6 220 300 голов).

Постановлением Правительства Саратовской области от 03.06.2003 N 61-П "О порядке разработки и реализации долгосрочных областных целевых программ" предусмотрено, что Программа состоит из паспорта программы и разделов. Шестой раздел - оценка эффективности реализации программы с перечнем целевых показателей и индикаторов, характеризующих уровень достижения целей программы и ее результативность (пункт 14). Государственный заказчик разрабатывает перечень целевых показателей и индикаторов, необходимых и достаточных для проведения мониторинга исполнения программы, а также для проведения предварительной, текущей и завершающей оценки ее реализации (пункт 13).

Более того, ежегодно государственные заказчики (государственные заказчики - координаторы) на основании представленных отчетов от исполнителей программы подготавливают и до 01 февраля каждого года представляют в министерство экономического развития и торговли области сводный доклад о ходе реализации программы за прошедший год, а также предложения о внесении в них изменений, продлении срока действия, завершении или прекращении (пункт 29).

Государственным заказчиком-координатором областной целевой программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Саратовской области на 2008-2012 годы" является министерство.

Ссылка министерства на недостаточное финансирование программы, а также на другие обстоятельства (отсутствие инвестиционной деятельности ООО "Елшанская птицефабрика", ООО "Евродон") обоснованно признана судом несостоятельной.

Министерством, как государственным заказчиком-координатором программы не были приняты меры по внесению соответствующих изменений в приложение N 5 к программе. Целевые индикаторы программы (по исполнению которых можно судить о ее реализации и эффективности использования бюджетных средств), в проверяемом периоде 2008-2009 гг. изменены не были, и остались на прежнем уровне.

Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципе результативности и эффективности использования бюджетных средств.

В силу статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Из указанного определения следует, что неэффективным (нерезультативным) использованием бюджетных средств является недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств, а также достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами.

Согласно статье 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

Министерство сельского хозяйства Саратовской области, являясь главным распорядителем средств областного бюджета, должно было при расходовании бюджетных средств соблюдать все указанные положения Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов. Полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).

В целях реализации на территории области статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации был принят Закон Саратовской области от 30.07.2008 N 216-ЗСО "О Счетной палате Саратовской области".

Согласно статье 1 указанного закона Счетная палата Саратовской области является постоянно действующим органом государственного финансового контроля Саратовской области.

Задачами Счетной палаты является, в том числе, контроль за исполнением областного бюджета, который включает в себя и контроль за соблюдением принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Учитывая фактическое выполнение показателей по Саратовской области, Счетная палата Саратовской области, руководствуясь методикой оценки эффективности использования бюджетных средств, правомерно указала в предписании на невыполнение министерством некоторых показателей. Во всех приведенных случаях счетная палата выявляет факты недостижения министерством установленных программой целевых индикаторов, то есть, цель, на которую были выделены и израсходованы бюджетные средства, фактически министерством не достигается.

При указанных обстоятельствах суды обеих инстанций пришли к обоснованному выводу о неэффективном и нерезультативном использовании министерством бюджетных средств, выделенных на поддержку свиноводства, коневодства, птицеводства.

При указанных обстоятельствах суд в соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ обоснованно отказал заявителю в удовлетворении требований о признании недействительным спорного предписания счетной палаты в указанной части.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы, доводы кассационной жалобы не опровергают правильность сделанных судами и подтвержденных материалами дела выводов.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены обжалуемых судебных актов (статья 288 АПК РФ), судом кассационной инстанции не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 29.12.2010 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2011 по делу N А57-8961/2010 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

Э.Г. Гильманова И.Ш. Закирова