Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20 октября 2011 г. N Ф06-8738/11 по делу N А12-1528/2011

г. Казань

20 октября 2011 г.

Дело N А12-1528/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 13 октября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 октября 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Герасимовой Е.П., Мосунова С.В.,

в отсутствие:

заявителя - извещен, не явился,

ответчика - извещен, не явился,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления государственного строительного надзора администрации Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 04.04.2011 (судья Пономарев А.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2011 (председательствующий судья Александрова Л.Б., судьи Акимова М.А., Лыткина О.В.)

по делу N А12-1528/2011

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Инвестиционно-страховая группа "Нагорье", г. Волгоград, к Управлению государственного строительного надзора администрации Волгоградской области, г. Волгоград, об оспаривании постановления от 25.01.2011 N 5 о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Инвестиционно-страховая группа "Нагорье" (далее - ООО "ИСГ Нагорье", Общество) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным постановления Управления государственного строительного надзора администрации Волгоградской области (далее - Управление, административный орган) по делу об административном правонарушении от 25.01.2011 N 5, в соответствии с которым ООО "ИСГ "Нагорье" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4 и частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ему назначено административное наказание в виде штрафа в сумме 500 000 руб.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 04.04.2011 заявленные требования Общества удовлетворены в полном объеме. Постановление Управления по делу об административном правонарушении от 25.01.2011 N 5 признано незаконным и отменено.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2011 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 04.04.2011 оставлено без изменения, при этом арбитражный суд апелляционной инстанции счел необоснованным и исключил из описательной части названого решения выводы о нарушении Управлением порядка привлечения заявителя к административной ответственности. По вопросу о доказанности факта совершения административных правонарушений и наличия в них вины заявителя арбитражный суд апелляционной инстанции согласился с Арбитражным судом Волгоградской области.

В кассационной жалобе Управление просит судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

Заявитель жалобы считает, что выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, а арбитражным судом апелляционной инстанции допущено неправильное толкование норм материального права.

Проверив законность судебных актов в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, 22.12.2010 на основании приказа начальника Управления от 13.12.2010 N 1586, консультантом отдела надзора по Волгограду Госстройнадзора Волгоградской области Березовским В.Н. в отношении ООО "ИСГ "Нагорье" была проведена проверка на объекте "Жилой дом N 1 в застройке микрорайона 101 в Центральном районе Волгограда 2-й пусковой комплекс - встроенные нежилые помещения, благоустройство прилегающей территории со стороны главного фасада по ул. Новороссийская, ул. Голубинская", по результатам которой 22.12.2010 составлен акт N 438.

В ходе проведения проверки было установлено, что срок действия разрешения на строительство объекта истек 20.11.2010. При этом на земельном участке, отведенном под благоустройство территории объекта, ведутся работы, не предусмотренные проектом и разрешением на строительство. Со стороны ул. Новороссийской от строения, расположенного по ул. Голубинская, д. 3 на расстоянии 3-4 метров от жилого дома N 1 производятся земляные работы с выемкой грунта экскаватором с размерами в плане 30 х 15 метров с глубиной выемки 3-3,5 метра. С другой стороны от строения вдоль ул. Голубинской вырыт котлован с размерами в плане 20 х 25 метров, на дне которого по всей площади выполнена бетонная подготовка толщиной 200 мм с гидроизоляцией. На дне котлована выполняются работы по устройству опалубки из щитов.

27 декабря 2010 г. консультантом отдела надзора по Волгограду Госстройнадзора Волгоградской области Березовским В.Н. по факту выявленных нарушений в отношении Общества составлены два протокола об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена соответственно частью 1 статьи 9.4 и частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Удовлетворяя заявленные требования, суды установили, что административным органом при принятии оспариваемого постановления в действиях ООО "ИСГ "Нагорье" не установлен состав административного правонарушения и нарушен порядок привлечения Общества к административной ответственности.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Данные обстоятельства проверяются независимо от того, имеются ли соответствующие доводы в заявлении лица, привлеченного к административной ответственности.

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1, 28.2 и 29.7 КоАП РФ, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

В соответствии с частью 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и от лица не поступило ходатайства об отложении рассмотрения дела, либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Соответственно, положения части 2 статьи 25.1 КоАП РФ о рассмотрении дела об административном правонарушении с участием лица, в отношении которого ведется производство по такому делу, предоставляют данному лицу определенные гарантии защиты.

Судами было установлено, что согласно определению Управления от 27.12.2010 рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении ООО "ИСГ Нагорье" назначено на 15.01.2011 на 10 часов.

Постановление по делу об административном правонарушении, оспариваемое в рамках настоящего дела, принято 25.01.2011.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ, при подготовке дела к рассмотрению может быть решен вопрос об отложении рассмотрения дела, при этом должностным лицом, уполномоченным рассматривать административный материал, выносится определение об отложении дела.

Суд первой инстанции установил, что определение об отложении рассмотрения дела на 25.01.2011 Управлением не принималось и Общество не было уведомлено об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах, суд счел Общество не извещенным о рассмотрении дела 25.01.2011.

Выводы суда в указанной части суд апелляционной инстанции признал несостоятельными, опровергаемыми собранными по делу доказательствами, а именно - телеграммой N 66/3 75 11/1 0834 исполнительному директору ООО "ИСГ "Нагорье" предложено прибыть лично либо направить защитника с доверенностью 25.01.2011 в 10 часов 00 минут для участия в рассмотрении дела об административном правонарушении, допущенном при строительстве объекта: "Жилой дом N 1 микрорайоне 101 Центрального района Волгограда 2-ой пусковой комплекс". Ранее направленную телеграмму считать недействительной.

Из представленной телеграммы и иных документов, имеющихся в материалах дела об административном правонарушении, следует, что иной проверки, кроме как проверки, осуществленной 22.12.2010 в отношении ООО "ИСГ "Нагорье" на объекте "Жилой дом N 1 микрорайоне 101 Центрального района Волгограда 2-ой пусковой комплекс", не проводилось. Обратное Обществом не доказано. Телеграмма доставлена адресату и вручена лично исполнительному директору Тройнину А.В., что подтверждается уведомлением о доставке телеграммы.

При таких обстоятельствах апелляционный суд пришел к правильному выводу, что Общество со всей определенностью должно было знать и понимать, что рассмотрение дела об административном правонарушении будет рассмотрено 25.01.2011.

Отсутствие определения об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении связано с тем, что 15.01.2011 рассмотрения дела не было, так как до указанной даты - 11.11.2011, административным органом были изменены дата и время рассмотрения дела об административном правонарушении в связи с тем, что ранее назначенная дата приходится на выходной день.

Вместе с тем апелляционный суд установил, что данное обстоятельство не свидетельствует о нарушении порядка привлечения лица к административной ответственности. Напротив, административным органом приняты все необходимые меры к тому, чтобы рассмотрение дела состоялось в рабочий день при участии представителя ООО "ИСГ "Нагорье".

Суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции в той части, что телеграмма N 66/3 75 11/1 0834 не содержит в себе сведений - на рассмотрение каких материалов проверки вызывается Общество; что отсутствие в материалах дела текста ранее поданной телеграммы свидетельствует о неизвещении лица на 25.01.2011; дата рассмотрения дела об административном правонарушении не конкретизирована административным органом и дело об административном правонарушении 25.01.2011 не рассматривалось.

В этой связи в указанной части выводы суда первой инстанции апелляционный суд исключил из описательной части решения суда первой инстанции.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда в той части, что Управление ограничилось лишь констатацией нарушений, однако, вопрос о наличии вины Общества в совершении вмененных ему административных правонарушений не исследовался.

Судами установлено, что в материалах дела имеется разрешение на строительство N RU3430100-31/Ц-07 из которого следует, что срок его действия продлен до 20.12.2010. Доказательств указывающих на то, что на момент проверки, то есть 22.12.2010, заявителем проводились какие-либо строительные работы и без разрешения на строительство, материалы дела не содержат. Из представленных в материалы дела договоров подряда, проектных планов не усматривается, что застройка на спорном земельном участке ведется ООО "ИСГ "Нагорье" и работы ведутся на предоставленном ему земельном участке.

Заявителем представлено Согласование (Разрешение) от 25.11.2010 N 43/2 на проведение земляных работ связанных с прокладкой канализационной сети и благоустройства территории со сроком действия до 30.12.2010.

Суды установили, что указанным обстоятельствам и документам административным органом в оспариваемом постановлении не дана надлежащая оценка.

В соответствии с частью 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность граждан, должностных лиц, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и юридических лиц при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство.

Согласно части 3 и части 4 статьи 52 ГрК РФ, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства может являться застройщик или заказчик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо.

Судебными инстанциями признан необоснованным довод административного органа об отсутствии у ООО ИСГ "Нагорье" разрешения на строительство, что было установлено актом проверки строительства от 22.12.2010.

Суды установили, что Обществом было получено разрешение на строительство N RU 3430100-31/Ц-07 взамен ранее выданного разрешения от 19.02.2009. Разрешение на строительство N RU 3430100-31/Ц-07 выдано на срок до 20.11.2010.

Административный орган, вменяя Обществу совершение правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, указывает на то, что разрешение на строительство объекта отсутствует, срок действия разрешения на строительство истек 20.11.2010. Вместе с тем данное обстоятельство не соответствует материалам дела.

Обществом представлено разрешение на строительство, срок действия которого продлен до 20.12.2010.

Таким образом, Общество приступило к строительству объекта только после получения всех необходимых документов, в том числе и разрешений на строительство.

Доказательств того, что Обществом осуществлялось строительство с нарушением норм ГрК РФ без разрешения на строительство в период с 21.12.2010, административным органом не представлено.

Частью 1 статьи 9.4 КоАП предусмотрена административная ответственность за нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий).

В подтверждение наличия в действиях Общества состава административного правонарушения, ответственность на которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП, Управлением представлены акт проверки от 22.12.2010 N 438 с фототаблицами как приложение к акту проверки от 27.12.2010, и протокол об административном правонарушении от 27.12.2010.

Между тем, апелляционным судом установлено, что выполненные фототаблицы не позволяют определить - когда они исполнены, так как в них имеется указание на акт проверки от 27.12.2010. По ним не представляется возможным определить велись ли какие-либо работы в момент фотосъемки, соответствие произведенных работ выданному разрешению на строительство, и, соответственно, какие нарушения обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства допущены Обществом.

В соответствии со статьей 26.2 КоАП доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Исходя из части 2 статьи 26.7 КоАП, к документам как к доказательствам наличия или отсутствия события административного правонарушения могут быть отнесены материалы фотосъемки.

Необходимым правовым основанием для привлечения лица к административной ответственности служит протокол об административном правонарушении - основное доказательство по административному делу.

Соблюдение требований к составлению протокола, содержащихся в статье 28.2 КоАП, продиктовано необходимостью обеспечить соблюдение гарантий защиты прав лица, привлекаемого к административной ответственности.

Судами установлено, что протокол об административном правонарушении от 27.12.2010 не содержит сведений о событии административного правонарушения, в нем имеется лишь ссылка на описание выявленных обстоятельств.

Нарушения, на которые ссылается административный орган, выявлены в ходе проверки 22.12.2010.

В акте N 438 указано, что с распоряжением о проведении проверки ознакомлен Киселев А.А., действующий на основании доверенности от 10.01.2010 N 019 и в присутствии него проведена проверка.

Между тем судами установлено, что из представленной доверенности не следует, что Киселеву А.А. предоставлено право участвовать при проведении проверок, осуществляемых сотрудниками Управления на объекте "Жилой дом N 1 по адресу: г. Волгоград, ул. Новороссийская, 5".

Наличие данной доверенности не освобождает административный орган от обязанности соблюдать положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Привлекая к административной ответственности ООО "ИСГ "Нагорье", Управление должно было, в рамках предоставленных ему КоАП РФ прав представить доказательства события административного правонарушения, наличия состава административного правонарушения в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности и вины правонарушителя; документально подтвердить, что нарушение было допущено Обществом и представить соответствующие доказательства.

Суды установили, что при вынесении оспариваемого постановления административный орган ограничился лишь констатацией обстоятельств и не установил - какие действия Общества образуют состав вмененных ему административных правонарушений, не рассмотрел и не исследовал вопрос о наличии вины Общества в совершении вмененных ему административных правонарушений.

Суды, оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, руководствуясь положениями статьи 2.1, части 4 статьи 1.5 КоАП РФ, позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 13 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" судебные инстанции признали, что оспариваемое постановление административного органа содержит недостаточные сведения для установления наличия в действиях Общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4 и частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Судебная коллегия выводы судебных инстанций находит не противоречащими примененным нормам права и установленным по делу обстоятельствам.

Доводы кассационной жалобы направлены на переоценку установленных по делу обстоятельств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Доводов, опровергающих выводы судов, кассационная жалоба не содержит.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебных актов в порядке части 4 статьи 288 АПК РФ, судами не допущено.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 04.04.2011 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2011 по делу N А12-1528/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

Е.П. Герасимова С.В. Мосунов