Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 4 апреля 2012 г. N Ф06-1634/12 по делу N А12-14183/2011

г. Казань

04 апреля 2012 г.

Дело N А12-14183/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 29 марта 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 апреля 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Петрова А.Л., Мосунова С.В.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского поселения р.п. Средняя Ахтуба Среднеахтубинского района Волгоградской области, Волгоградская область, р.п. Средняя Ахтуба,

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 17.10.2011 (судья Килякова И.И.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2011 (председательствующий судья Борисова Т.С., судьи Акимова М.А., Веряскина С.Г.)

по делу N А12-14183/2011

по заявлению администрации городского поселения р.п. Средняя Ахтуба Среднеахтубинского района Волгоградской области, Волгоградская область, р.п. Средняя Ахтуба, к отделению надзорной деятельности по Среднеахтубинскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийны бедствий по Волгоградской области, Волгоградская область, р.п. Средняя Ахтуба, о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении от 08.08.2011 N 269, с участием заинтересованного лица: Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийны бедствий по Волгоградской области, г. Волгоград,

УСТАНОВИЛ:

постановлением от 08.08.2011 N 269 главного государственного инспектора Среднеахтубинского района Волгоградской области по пожарному надзору - начальника отделения надзорной деятельности Среднеахтубинского района администрация городского поселения р.п. Средняя Ахтуба признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного пунктом 2 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административной ответственности (далее - КоАП РФ) с назначением наказания в виде штрафа в размере 400 000 руб.

Администрации городского поселения р.п. Средняя Ахтуба Среднеахтубинского района Волгоградской области (далее - администрация) в порядке, установленном параграфом 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обратилась в арбитражный суд с заявлением об отмене данного постановления.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 17.10.2011 по делу N А12-14183/2011 в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2011 решение суда первой инстанции от 17.10.2011 оставлено без изменения, апелляционная жалоба администрации - без удовлетворения.

В кассационной жалобе администрация просит отменить решение суда первой инстанции от 17.10.2011 и постановление апелляционного суда от 14.12.2011 и принять новое решение об удовлетворении заявления администрации об отмене постановления органа пожарного надзора.

Считает, что судами нарушены нормы процессуального права, так как суды не дали оценки доводам администрации о нарушении органами пожарного надзора требования Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2009 N 294-ФЗ), об отсутствии в постановлении о привлечении администрации к ответственности нормативно-правового обоснования.

В судебное заседание администрация и отделение надзорной деятельности по Среднеахтубинскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийны бедствий по Волгоградской области (далее - орган пожарного надзора), извещенные о времени и месте судебного разбирательства в соответствии со статьями 121-123 АПК РФ, представителей не направили.

Проверив законность обжалованных судебных актов, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к выводу о наличии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, органом пожарного надзора на основании распоряжения от 28.06.2011 N 201 была проведена проверка в отношении администрации по устранению нарушений требований пожарной безопасности в порядке контроля исполнения ранее выданного предписания от 28.04.2011 N 97/01/1.

По результатам проверки составлен акт от 01.08.2011 N 201, в котором указано на неисполнение администрацией в полном объеме предписания от 28.04.2011 N 97/01/1, а также на наличие вновь выявленных нарушений требований Правил пожарной безопасности (ППБ 01-03), выразившихся в несвоевременной очистке территории поселения от горючих отходов, мусора, тары, опавших листьев, сухой травы и тому подобного по ул. Совхозной, территории вдоль ул. Астраханской,87,89, ул. Кавказской напротив дома N 53, ул. Ст. Разина, 28, 365, ул. Совхозной напротив дома N 31 (пункта 21 ППБ 01-03), наличии свалки горючих отходов в овраге в районе ЦРБ, овраге по ул. Астраханской и пер. Полтавский (пункт 32 ППБ 01-03).

На основании акта проверки составлен протокол об административном правонарушении от 03.08.2011 N 384587, 08.08.2011 вынесено постановление N 269 о привлечении администрации к административной ответственности по части 2 статьи 20.4 КоАП РФ с учетом постановления администрации Волгоградской области от 11.07.2011 N 351-п "Об особом противопожарном режиме на территории Волгоградской области".

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о доказанности события и состава административного правонарушения и о вине администрации в его совершении с учетом статьи 19, статьи 37 Закона "О пожарной безопасности", подпункта 9 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". С учетом применения данных нормативных актов суд дал оценку законности постановления по делу об административной ответственности в отношении администрации муниципального образования, как органа местного самоуправления, а не как учреждения - юридического лица.

Суд пришел к выводу о том, что обнаружение органом пожарного надзора при проведении проверки исполнения ранее выданного предписания новых нарушений требований пожарной безопасности не препятствует составлению протокола по вновь выявленным фактам нарушения таких требований. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о необоснованности доводов администрации о том, что она не является лицом, ответственным за несоблюдение вмененных ей требований пожарной безопасности, и об отсутствии нарушений Федерального закона от 26.12.2009 N 294-ФЗ.

Администрация представила суду письмо старшего помощника прокурора Среднеахтубинского района от 26.08.2011 (л.д. 25), которому суды оценки не дали, и из которого следует, что прокуратура пришла к выводу о наличии в действиях главного государственного инспектора Среднеахтубинского района Волгоградской области нарушений требования законодательства в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) при привлечении администрации к ответственности по части 2 статьи 20.4 КоАП РФ.

Между тем порядок проведения организации и проведения проверок юридических лиц органами, уполномоченными на проведение государственного надзора (в том числе и органами федерального государственного пожарного надзора) установлен Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ. Особенности проведения таких проверок органами государственного пожарного надзора были установлены Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", вступили в силу с 01.08.2011 и на момент проведения проверки в отношении администрации р.о. Средняя Ахтуба не действовали. В соответствии с действующими на момент проведения проверки правилами, установленными Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ, проверка исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований после истечения срока исполнения такого предписания может производиться надзорным органом без согласования с органами прокуратуры. В иных случаях для проведения внеплановой проверки требуется наличие оснований, предусмотренных пунктами 2, 3 статьи 10 указанного закона, при этом при наличии оснований, указанных в подпунктах "а" и "б" пункте 2, и в пункте 3 статьи 10 необходимо согласование проверки с органом прокуратуры либо требование прокурора о проведении проверки, а в случаях, не терпящих отлагательства - извещение органа прокуратуры (пунктами 5, 12 статьи 10 Закона). Несоблюдение указанных в пунктах 2, 3 статьи 10 требований закона (при отсутствии предусмотренных оснований для проведения внеплановой проверки либо нарушения порядка ее согласования с органом прокуратуры) в соответствии со статьей 20 Федеральный закон от 26.12.2009 N 294-ФЗ влечет недействительность результатов проверки. Составленный по результатам такой проверки акт не может быть положен в качестве доказательства совершения административного правонарушения. Между тем из протокола от 03.08.2011 N 384587 (л.д. 33) следует, что он составлен именно по результатам рассмотрения акта проверки от 01.08.2011 N 201, а не в результате непосредственного обнаружения должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (пункта 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ). Данный протокол является недопустимым доказательством по делу об административном правонарушении в силу статьи 26.2 КоАП РФ.

Следовательно, по результатам проведенной органом пожарного надзора проверки для установления факта и состава административного правонарушения могут быть приняты во внимание только факты неисполнения администрацией, ранее выданного предписания об устранении нарушений правил пожарной безопасности, но вновь выявленные нарушения, указанные в акте проверки.

Невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор образует состав самостоятельного административного правонарушения, предусмотренного частью 12 статьи 19.5 КоАП РФ, а не статьей 20.4 КоАП РФ.

Из постановления от 08.08.2011 N 269 по делу об административном правонарушении следует, что администрация р.п. Средняя Ахтуба привлечена к административной ответственности по части 2 статьи 20.4 КоАП РФ не за неисполнение ранее выданного предписания от 28.04.2011 N 97/01/1, а за вновь выявленные при проверке нарушения правил пожранной безопасности.

Как уже указано выше, поскольку органами пожарного надзора при привлечении администрации к ответственности были нарушены требования Федерального закона от 26.12.2009 N 294-ФЗ, составленный по результатам проверки протокол об административном правонарушении не является доказательством наличия события правонарушения, что исключает привлечение администрации к ответственности.

Кроме этого, основанием для привлечения администрации к ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 20.4 КоАП РФ орган пожарного надзора указал нарушение пункта 21 ППБ 01-03 и нарушение пункта 32 ППБ 01-03.

В соответствии с пунктом 21 ППБ 01-03, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийны бедствий от 18.06.2003 N 313 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)", территории населенных пунктов и организаций, в пределах противопожарных расстояний между зданиями, сооружениями и открытыми складами, а также участки, прилегающие к жилым домам, дачным и иным постройкам, должны своевременно очищаться от горючих отходов, мусора, тары, опавших листьев, сухой травы и т.п.

Следовательно, для привлечения к ответственности за нарушение данного правила пожарной безопасности орган пожарного надзора должен доказать не просто факт несвоевременной очистки участков, прилегающих к жилым домам и иным постройкам, от горючих отходов, но и факт неисполнения лицом, привлекаемым к ответственности, на которое законом либо иным правовым актом возложена обязанность по содержанию прилегающих к объектам защиты территорий, обязанностей по очистке таких участков. Доказательств того, что указанные в постановлении объекты защиты находятся исключительно в муниципальной собственности, и именно администрация (а не иной орган либо управляющая компания) обязана осуществлять очистку территорий, суду не представлено.

В соответствии с пунктом 32 ППБ 01-03 на территориях населенных пунктов и организаций не разрешается устраивать свалки горючих отходов.

Следовательно, для привлечения к ответственности за данное нарушение правил пожарной безопасности требуется доказать факт санкционированного (с разрешения уполномоченного органа местного самоуправления) размещения свалки горючих отходов. Само наличие несанкционированной свалки образует состав правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, ответственность за которое несет лицо, нарушившее соответствующие экологические требования.

В силу пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 данного Федерального закона. Указанная статья определяет первичные меры пожарной безопасности, включающие в себя:

1) реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;

2) разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;

3) разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности;

4) разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением;

5) установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия;

6) обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;

7) обеспечение связи и оповещения населения о пожаре;

8) организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний;

9) социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

Сама городская администрация, как орган местного самоуправления непосредственно не занимается ни уборкой территорий, ни вывозом отходов. Для привлечения к ответственности должностных лиц муниципального образования за нарушение правил пожарной безопасности административный орган должен доказать не только факт нарушения таких правил, но и неисполнения или ненадлежащего исполнения органом местного самоуправления полномочий, возложенных на него статьей 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", следствием которого явилась необеспеченность объектов защиты, находящихся в ведении муниципального образования, требованиям пожарной безопасности (часть 1 статья 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности").

Кроме этого, в соответствии со статьей 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут:

собственники имущества;

руководители федеральных органов исполнительной власти;

руководители органов местного самоуправления;

лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций;

лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности;

должностные лица в пределах их компетенции.

Ответственности муниципальных образований и иных публично-правовых образований за нарушение правил пожарной безопасности ни Закон о пожарной безопасности, ни КоАП РФ не предусматривает. Неисполнение органом местного самоуправления обязанностей по обеспечению пожарной безопасности городских и сельских поселений влечет ответственность должностных лиц, в том числе руководителей органов местного самоуправления, а не самого органа местного самоуправления.

Администрация публично-правового образования может быть привлечена к ответственности за нарушение правил пожарной безопасности, при наличии обстоятельств, указанных в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, как юридическое лицо - учреждение (лицо, уполномоченное собственником владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом), при нарушении технических регламентов о требованиях пожарной безопасности в отношении объектов охраны - имущества, закрепленного за администрацией, как учреждением, муниципальным образованием, но не за нарушения правил пожарной безопасности на территории публично-правового образования. Нарушение администрацией муниципального образования, как учреждением, установленных Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" требований технического регламента к объектам защиты, находящимся во владении и пользовании учреждения, в основание привлечения к административной ответственности не положены.

Суды первой и апелляционной инстанций неправильно применили нормы материального права, что является основанием для отмены состоявшихся судебных актов в силу статьи 288 АПК РФ.

Административным органом не доказано ни событие, ни наличие состава административного правонарушения, вменяемого в вину администрации муниципального образования, при этом и представленные суду доказательства, послужившие основанием для привлечения администрации к ответственности, являются недопустимыми вследствие нарушения требований Федерального закона от 26.12.2009 N 294-ФЗ, что влечет незаконность обжалованного постановления, его отмену и прекращение производства по делу об административном правонарушении в силу пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, части 2 статьи 211 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 17.10.2011 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2011 по делу N А12-14183/2011 отменить, кассационную жалобу удовлетворить. Заявление администрации городского поселения р.п. Средняя Ахтуба Среднеахтубинского района Волгоградской области удовлетворить.

Постановление отделения надзорной деятельности по Среднеахтубинскому району Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области от 08.08.2011 N 269 о привлечении администрации городского поселения р.п. Средняя Ахтуба Среднеахтубинского района Волгоградской области к административной ответственности по части 2 статьи 20.4 КоАП РФ признать незаконным и отменить. Производство по делу об административном правонарушении прекратить.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

А.Л. Петров С.В. Мосунов