Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 19 июля 2012 г. N Ф06-4854/12 по делу N А12-14236/2011

г. Казань

19 июля 2012 г.

Дело N А12-14236/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 июля 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Гильмановой Э.Г., Петрова А.Л.,

в отсутствие представителей - извещены, не явились,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации Волгограда и Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 11.11.2011 (судья Пономарева Е.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2012 (председательствующий судья Дубровина О.А., судьи Кузьмичев С.А., Луговской Н.В.)

по делу N А12-14236/2011

по заявлению администрации Волгограда (ИНН 3444059139, ОГРН 1023403433822) к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (ОГРН 1043400340356, ИНН 3444118546) о признании недействительным предписания, с участием заинтересованного лица: Комитета гражданской защиты населения администрации Волгограда (ИНН 3445093220, ОГРН 1083460000238),

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилась администрация Волгограда (далее - администрация, заявитель) к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области (далее - ГУ МЧС России по Волгоградской области, ответчик) с заявлением о признании недействительным предписания от 24.05.2011 N 10/1/1 об устранении выявленных нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 11.11.2011, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2012, требования заявителя удовлетворены, спорное предписание признано недействительным.

Не согласившись с принятыми судебными актами, заявитель и ответчик обратились в арбитражный суд с кассационными жалобами.

Администрация в кассационной жалобе просит изменить принятые судебные акты в части, принять по делу новый судебный акт, которым оставить без изменения резолютивную часть решения и постановления суда первой и апелляционной инстанции и исключить из мотивировочной части судебных актов выводы о том, что заявитель является субъектом правонарушения, указанного в предписании от 24.05.2011 N 10/1/1 по: не обеспечению беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара; не обеспечению наружного освещения в темное время суток для быстрого нахождения пожарных гидрантов, наружных пожарных лестниц, мест размещения пожарного инвентаря, подъездов к входам в здания и сооружения; не выполнению противопожарного разрыва от лесных насаждений в хуторе Каменный Буерак; не обеспечению подъезда для забора воды из водоемов: пруд ост. ЖКО, пруд поселка Майский, пруд поселка Г. Королевой, пруд поселка Горная Поляна.

Ответчик, в своей кассационной жалобе, просит принятые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт.

В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании Федерального арбитражного суда Поволжского округа 10.07.2012 объявлен перерыв до 15 часов 15 минут 17.07.2012. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Федерального арбитражного суда Поволжского округа в сети Интернет.

Проверив законность обжалуемых судебных актов по правилам главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб, судебная коллегия не находит правовых оснований к их отмене.

Как установлено судом, на основании распоряжения (приказа) главного государственного инспектора города Волгограда по пожарному надзору от 23.03.2011 N 10, ГУ МЧС России по Волгоградской области с 04.04.2011 по 28.04.2011 проведена проверка соблюдения администрацией обязательных требований пожарной безопасности на территории города Волгограда.

По результатам проверки составлен акт от 28.04.2011 N 10/513440 и вынесено предписание от 24.05.2011 N 10/1/1 об устранении администрацией в срок до 01.07.2011 нарушений требований пожарной безопасности: на территории муниципального образования не обеспечен беспрепятственный проезд пожарной техники по указанным адресам; территория городского округа город-герой Волгоград в пределах противопожарных расстояний между зданиями и сооружениями, а также участки, прилегающие к жилым домам и иным постройкам, не очищены от мусора, сухой травы, камыша; на территории городского округа город-герой Волгоград допущено устройство несанкционированных свалок горючих отходов; не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения в хуторе Каменный Буерак, острове Сарпинский (не выполнены противопожарные разрывы от лесных насаждений); территория города не полностью обеспечена наружным освещением в темное время суток для быстрого нахождения пожарных гидрантов, наружных пожарных лестниц, мест размещения пожарного инвентаря, подъездов к входам в здания и сооружения по указанным адресам; не обеспечены источниками наружного противопожарного водоснабжения хутор Каменный Буерак, поселок Солнечный, муниципальное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 5"; имеющаяся водопроводная сеть наружного противопожарного водопровода не обеспечивает требуемого расхода воды на нужды пожаротушения в поселке Соляной; разработать дополнительные мероприятия по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов - поселок Гумрак, хутор Каменный Буерак, остров Сарпинский, поселки М. Горького, Водный, Майский, Г. Королевой, Песчанка, Горный, где нормативное время прибытия первого подразделения пожарной охраны более 10 минут; не обеспечен подъезд для забора воды из водоемов: пруд ост. ЖКО, пруд поселка Майский, пруд поселка Г.Королевой, пруд поселка Горная Поляна.

Не согласившись с указанным предписанием ответчика, заявитель обжаловал его в судебном порядке, посчитав, что оно не соответствует положениям Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования о признании недействительным предписания от 24.05.2011 N 10/1/1, установив, что акт проверки от 28.04.2011 N 10/513440 (на основании которого выдано указанное предписание) по своему содержанию не соответствует Административному регламенту Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 01.10.2007 N 517 (далее - Регламент).

Суд апелляционной инстанции согласился с данными выводами.

Кассационная инстанция считает выводы судов обеих инстанций правомерными в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" данный федеральный закон принимается в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

В частях 2 и 3 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрено, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила)

Согласно части 2 статьи 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности.

В силу норм статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности (статья 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности").

Органы местного самоуправления, в соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации, обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Согласно Регламенту, а также Федеральному закону от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" выдача предписаний по устранению выявленных нарушений возможна только в отношении проверяемого лица.

Законодательством о пожарной безопасности, и в частности, пунктом 70 Регламента, установлена обязанность проверяющего выдать предписание по устранению нарушений с указанием сроков их устранения в случае выявления при проведении проверки нарушений лицом, в отношении которого проводится проверка, обязательных требований пожарной безопасности, а также принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан и привлечению к ответственности лиц, допустивших выявленные нарушения.

Обязательной характеристикой, обусловливающей законность спорного предписания, является возможность его исполнения администрацией.

Предписание должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Содержащиеся в предписании требования должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Акт проверки органа пожарного надзора от 28.04.2011 N 10/513440 не содержит сведений о проверяемых объектах, их принадлежности проверяемому лицу, равно как и о характере указанных в акте нарушений, необходимого описания фактических обстоятельств выявленных органом пожарного надзора нарушений, в том числе: обстоятельств превышения на территории поселка Гумрак, хутора Каменный Буерак, острова Сарпинский, поселков М. Горького, Водный, Майский, Г. Королевой, Песчанка, Горный установленного времени прибытия первого подразделения органа пожарного надзора (10 минут), фактов необеспечения беспрепятственного проезда пожарной и специальной техники к домам, обстоятельств размещения несанкционированных свалок горючих отходов.

Доказательства принадлежности объектов защиты исключительно муниципальной собственности или администрации суду не представлено. Также в материалах дела отсутствуют доказательства того, что непосредственно администрация организовала несанкционированную свалку либо свозило туда отходы.

Как следует из Регламента, в предписании должен быть указан вид нарушения обязательных требований пожарной безопасности, с указанием конкретного места выявленного нарушения.

Однако указанные в предписании нарушения не только не содержат вид нарушения требований пожарной безопасности, указания конкретных мест, но и предъявлены неуполномоченному лицу.

Одним из обязательных условий содержания акта проверки в пункте 1 Приложения N 5 к Регламенту предусмотрено указание на выявленные нарушения, в том числе характера нарушений, лиц, допустивших нарушения.

Обязательными условиями содержания предписания об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности согласно Приложению N 6 к Регламенту, являются виды нарушений обязательных требований пожарной безопасности с указанием конкретного места выявления нарушения; содержание пункта (абзац пункта) и наименование нормативного акта Российской Федерации и (или) нормативного документа по пожарной безопасности, требования которого (которых) нарушены.

Вместе с тем в акте проверки, оспариваемом предписании нет описания события: какое действие (бездействие) вменено в вину администрации, в чем выразилось правонарушение.

В акте и предписании отсутствуют сведения о том, какие мероприятия, действия следовало администрации осуществить по укреплению пожарной безопасности.

При таких обстоятельствах, суды сделали обоснованный вывод о том, что предписание, как ненормативный правовой акт, возлагающий на администрацию неопределенные обязанности, не может быть признан законным и обоснованным, поскольку такой ненормативный правовой акт нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления.

Положенные в основу кассационных жалоб доводы являлись предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела по существу, им дана правильная оценка. Доводы кассационных жалоб направлены на переоценку доказательств, оцененных судебными инстанциями с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с требованиями статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации переоценка доказательств не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Вывод суда о том, что представители администрации не принимали участия в проверке, опровергается актом проверки от 28.04.2011 N 10/513440. Вместе с тем данный вывод не влияет на законность оспариваемых судебных актов.

Нормы права при рассмотрении дела применены судебными инстанциями правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену решения суда и постановления апелляционной инстанции (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 11.11.2011 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2012 по делу N А12-14236/2011 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

Э.Г. Гильманова А.Л. Петров