Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 11 декабря 2012 г. N Ф06-9362/12 по делу N А57-9209/2012

г. Казань

11 декабря 2012 г.

Дело N А57-9209/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 04 декабря 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 декабря 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Петрова А.Л.,

судей Гильмановой Э.Г., Мосунова С.В.,

при участии представителей:

заявителя - Чеконова Е.Ф., доверенность от 07.03.2012 N 01-03/19,

ответчика - Соболевой Н.А., доверенность от 13.04.2012 N 1-01/02-27, Степановой Д.А., доверенность от 13.04.2012 N 1-01/02-28,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов", г. Саратов,

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 04.07.2012 (судьи Бобунова Е.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2012 (председательствующий судья Александрова Л.Б., судьи Борисова Т.С., Жевак И.И.)

по делу N А57-9209/2012

по заявлению администрации муниципального образования "Город Саратов", г. Саратов (ОГРН 1036405000280, ИНН 6450011003), к Комитету охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области, г. Саратов (ОГРН 1056405028624, ИНН 6450608625), о признании недействительным и отмене предписания от 13.03.2012 N 2,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования "Город Саратов" (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Саратовской области в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), с заявлением о признании недействительным предписания от 13.03.2012 N 2, выданного Комитетом по охране окружающей среды и природопользования Саратовской области.

Оспоренное предписание возлагает на администрацию обязанность в срок до 27.03.2012 принять срочные меры по устранению возгорания твердых бытовых отходов на несанкционированной свалке в Маханном овраге в Волжском районе г. Саратова, в срок до 02.04.2012 разработать и утвердить план оперативным мероприятий по предотвращению возгорания твердых бытовых отходов на несанкционированной свалке в Маханном овраге.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 04.07.2012 по делу N А57-9209/2012 заявление удовлетворено частично. Суд признал недействительным пункт 2 предписания, возлагающий на администрацию обязанность по составлению плана оперативных мероприятий, установив, что городской администрацией постановлением от 11.10.2011 утверждена программа ликвидации мест несанкционированного складирования отходов и рекультивации земель Маханного оврага в районе Парка Победы в Волжском районе города Саратова на 2011-2012 годы, предусматривающая выполнение работ по сбору и вывозу мусора, засыпке склонов и дна верховьев оврага грунтом, планировке поверхности территории с организацией естественного стока вод, дернованием спланированной поверхности, с финансированием подлежащих выполнению работ из городского бюджета в объеме 4500 тысяч руб. В остальной части в удовлетворении заявления отказано.

Городская администрация обжаловала решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении ее заявления в апелляционном порядке. Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2012 решение суда первой инстанции в обжалованной части оставлено без изменения.

В кассационной жалобе городская администрация, повторяя доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просит отменить состоявшиеся судебные акты, приняв новое решение об удовлетворении его требований в полном объеме.

Считает, что суд не дал оценки доводам администрации о том, что в ее адрес не направлялся акт, составленный органом Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор) по результатам проверки соблюдения требований природоохранного законодательства, а также имеющийся в деле акт обследования территории. Данное нарушение, по мнению администрации, влечет недействительность результатов проверки в силу части 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Считает, что на администрацию города Саратова не может быть возложена обязанность по ликвидации незаконного размещенный на несанкционированной свалке отходов, так как такие отходы не образовались в результате ее деятельности, и она не является собственником отходов. Администрация исполнила возложенные на нее Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации обязанности путем разработки и утверждения ведомственной целевой программы "Ликвидация мест несанкционированного складирования отходов и рекультивации земель Маханного оврага в районе Парка Победы в волжском районе г. Саратова на 2011-2012 годы.

Комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области в отзыве просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы. Считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не распространяется на контроль за соблюдением природоохранного законодательства органами местного самоуправления. Неисполнение предписания об устранении нарушений норм природоохранного законодательства влечет административную ответственность виновного лица. По фактам неисполнения ранее выданного 13.03.2012 предписания был составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 19.5Кодеса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и выдано новое предписание от 25.04.2012. Акт обследования территории, составленный государственным инспектором 13.03.2012 в присутствии понятых, не является властно-распорядительным документом. Факт возгорания отходов, размещенных на несанкционированной свалке, не отрицается городской администрацией. Предписание выдано городской администрации, как собственнику земельного участка, на территории которого расположена свалка отходов, которая должна принять меры по ликвидации свалки путем организации вывоза отходов с объекта, не отвечающего требованиям статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" с учетом пункта 11 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Необходимость принятия мер по ликвидации свалки следует и из утвержденной самой городской администрацией программы ликвидации мест несанкционированного складирования отходов и рекультивации земель Маханного оврага. При этом определением Волжского районного суда от 27.04.2012 городской администрации отказано в предоставлении отсрочки исполнения мероприятий по ликвидации свалки. Проблема ликвидации свалки, учитывая факт систематического возгорания отходов, носит публичный характер и имеет социальную значимость. При этом оспоренным предписанием какие-либо законные права и интересы администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушаются, на администрацию не возложены не предусмотренные законом обязанности.

В судебном заседании представитель администрации поддержал кассационную жалобу по изложенным в ней доводам. Пояснил, что меры по ликвидации несанкционированной свалки принимались и принимаются, по результатам конкурса был заключен договор на вывоз отходов, однако подрядчик отказался от договора, в настоящее время принимаются меры по заключению нового договора. Представитель природоохранного органа просит отказать в удовлетворении жалобы. Пояснил, что возгорания мусора на несанкционированной свалке носят систематический характер, не могут быть полностью устранены путем принятия мер по тушению возгорания пожарной охраной, влекут систематическое загрязнение атмосферного воздуха.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва административного органа, пояснения явившихся в судебное заседание представителей заявителя и заинтересованного лица, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что 13.03.2012 главным государственным инспектором по охране природы Саратовской области в адрес администрации вынесено предписание об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований путем устранения возгорания твердых бытовых отходов на несанкционированной свалке в Маханном овраге в Волжском районе города Саратова.

Установлено, что решением Волжского районного суда города Саратова от 20.09.2010 признано незаконным бездействие городской администрации, выразившееся в непринятии мер по охране окружающей среды, организации сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов с земельного участка, расположенного в овраге "Маханный" на территории Волжского района г. Саратова, ликвидации последствий загрязнения, рекультивации земельного участка, с возложением на администрацию обязанности про проведению соответствующих природоохранных мероприятий.

Администрацией 11.10.2011 утверждена программа по ликвидации мест несанкционированного складирования отходов и рекультивации земель Маханного оврага, в которой предусмотрены мероприятия по ликвидации несанкционированной свалки отходов и рекультивации земель и финансирование данных мероприятий из городского бюджета. 28.03.2012 администрация сообщила об устранении возгорания отходов, однако проведенной 30.03.2012 на основании приказа председателя комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области внеплановой проверкой установлено, что тление твердых бытовых отходов продолжается, имеет место 6 очагов возгорания с высотой дыма от 1 до 5 метров, дым распространяется на жилые массивы.

Установив факт наличия на территории городского поселения в течение длительного времени несанкционированной свалки бытовых отходов, что само по себе является нарушением статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", установленный судом общей юрисдикции факт бездействия городской администрации по ликвидации несанкционированной свалки, обязанность органов местного самоуправления по организации сбора, вывоза и утилизации бытовых отходов (статья 8 того же Закона, статья 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о законности выданного предписания. При этом суд учитывает, что предписание о принятии срочных мер по устранению возгорания отходов, незаконно размещенных на несанкционированной свалке, хотя и направлено на принятие первичных мер пожарной безопасности городского поселения, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления (принятие мер по локализации пожара), неразрывной связано с неисполнением городской администрацией требований природоохранного законодательства по ликвидации находящейся на территории поселения несанкционированной свалки.

Принятие мер по ликвидации несанкционированной свалки не может ограничиваться изданием ненормативного акта органа местного самоуправления, предусматривающего проведение мероприятий по ликвидации свалки и соответствующего финансирования (в данном случае - программы, утвержденной городской администрацией 11.10.2011). Действия по ликвидации свалки могут быть признаны исполненными надлежащим образом и исчерпывающими только при установлении факта ликвидации свалки. В данном случае предпринятые администрацией меры не привели к ликвидации незаконной свалки бытового мусора, и могут быть признаны достаточными, так как нарушение норм природоохранного законодательства продолжается.

Выводы суда первой инстанции о том Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не распространяются на спорные отношения, не противоречит статье 1 указанного закона, так как предметом проверки является соблюдение требований природоохранного законодательства органами местного самоуправления, а не юридическим лицом либо предпринимателем, в том числе администрацией городского поселения, как юридическим лицом - учреждением.

Оспоренное предписание не возлагает на городскую администрацию каких-либо незаконных обязанностей, и не нарушает законные права и интересы администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом и спор возник из правоотношений, связанных с осуществлением городской администрацией публичных полномочий в сфере местного самоуправления, а не из предпринимательской либо экономической деятельности, что не было учтено судом первой инстанции при принятии заявления к производству. Однако суд кассационной инстанции не находит правовых оснований для отмены состоявшихся судебных актов с прекращением производства по делу вследствие неподведомственности спора арбитражному суду, так как стороны не заявляли в первой инстанции о нарушении правил подведомственности рассмотрения спора, прекращение производства по делу в суде кассационной инстанции, с учетом выводов Европейского суда по правом человека в постановлении от 22.12.2009 (Безымянная против Российской Федерации) повлечет нарушение принципа определенности состоявшихся судебных актов и оставления заявителя в правовом вакууме вследствие утраты срока на оспаривание ненормативного акта в компетентном суде.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 04.07.2012 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2012 по делу N А57-9209/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Л. Петров

Судьи

Э.Г. Гильманова С.В. Моисеев