Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 сентября 2012 г. N 12АП-7149/12

г. Саратов

06 сентября 2012 г.

Дело N А57-9209/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 30 августа 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 сентября 2012 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Александровой Л.Б.,

судей: Борисовой Т.С., Жевак И.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кушмухамбетовой Д.Ш.,

при участии представителей заявителя: Сащенко С.Г., действующей на основании доверенности от 07 марта 2012 года N 01-03/21; Комитета: Степановой Д.А., действующей на основании доверенности от 13 апреля 2012 г. N 1-01/02-28,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов" (г. Саратов)

на решение арбитражного суда Саратовской области от 04 июля 2012 года по делу N А57-9209/2012 (судья Бобунова Е.В.)

по заявлению администрации муниципального образования "Город Саратов", ОГРН 1036405000280, ИНН 6450011003 (г. Саратов)

к комитету охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области, ОГРН 1056405028624, ИНН 6450608625 (г. Саратов)

о признании недействительным и отмене предписания от 13 марта 2012 года N 2

УСТАНОВИЛ:

В арбитражный суд Саратовской области обратилась администрация муниципального образования "Город Саратов" с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным и отмене предписания комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области от 13 марта 2012 г. N 2.

Решением арбитражного суда Саратовской области от 04 июля 2012 года, суд заявленные требования администрации муниципального образования "Город Саратов" удовлетворил в части, признав недействительным пункт 2 предписания комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области от 13 марта 2012 года.N 2. В остальной части заявленных требований заявителю было отказано.

Администрация муниципального образования "Город Саратов", не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, просит принятое по делу решение отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным пункта 1 предписания комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области от 13 марта 2012 г. N 2 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить требования администрации по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу в указанной части новый судебный акт.

Комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области представило отзыв на апелляционную жалобу. Комитет согласен с выводами суда и просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлтворения.

Дело в апелляционной инстанции рассматривается с соблюдением требований статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело. В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Заявитель обжалует решение в части отказа в удовлетворении требований заявителя. Возражений против рассмотрения судом апелляционной инстанции настоящего дела в части, обжалуемой администрацией МО "Город Саратов", комитетом охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области не заявлено.

Заслушав представителей заявителя и комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, изучив материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, 13 марта 2012 г. главным государственным инспектором по охране природы Саратовской области министром области -председателем комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области Шопеном И.В. в адрес администрации муниципального образования "Город Саратов" в лице ее законного представителя главы администрации муниципального образования "Город Саратов" Прокопенко А.Л. вынесено предписание N 2 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований. Копия предписания вручена администрации муниципального образования "Город Саратов" 13 марта 2012 г., что объективно подтверждается штампом входящей корреспонденции.

Согласно пункту первому предписания от 13 марта 2012 г. N 2 администрации муниципального образования "Город Саратов" предписано принять срочные меры, а именно: по устранению возгорания твердых бытовых отходов на несанкционированной свалке в Маханном овраге в Волжском районе г. Саратова в срок до 27 марта 2012 г. (статья 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды"; статьи 11, 12 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", решение Волжского районного суда от 20 сентября 2010 г. N 2-3203/2010, кассационное определение Саратовского областного суда от 02 февраля 2012 г. N 33-552/12).

Заявитель, не согласившись с предписанием в указанной части (пункт 1) и полагая, что оно нарушает права администрации муниципального образования в сфере экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Дело арбитражным судом первой инстанции рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения..

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения пункта 5 статьи 200 АПК РФ, согласно которому обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования в части, суд первой инстанции, пришел к выводу о том, что пункт первый оспариваемого предписания соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов администрации муниципального образования "Город Саратов".

При этом суд обоснованно исходил из того, что в соответствии со ст. 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды" N 7-ФЗ от 10.01.2002 года к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится, в том числе, осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

Согласно ст. 6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" от 24.06.1998 года N 89-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относится осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

Согласно пункту 1 Положения о Комитете охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области N 35-П от 06.02.2006 года, Комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области является органом исполнительной власти области, наделенным полномочиями и осуществляющим функции в сфере охраны окружающей среды, изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, осуществляющим взаимодействие по указанным направлениям с иными органами исполнительной власти области, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями. Основными функциями Комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области является, в том числе, осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности в пределах своей компетенции, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (подпунктом 3 пункта 8 Положения о Комитете охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области.

В соответствии с п. 1 ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды" под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Согласно пункту 5 статьи 65 того же Федерального закона к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Пунктом 11 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ предусмотрено, что организация мероприятий по охране окружающей среды относится к вопросам местного самоуправления.

Пунктом 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, в том числе о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

В соответствии с частью 3 статьи 29 Федерального закона N 52-ФЗ санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия проводятся в обязательном порядке гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а также в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 50 данного Федерального закона (то есть при получении предписаний о проведении соответствующих дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий).

Согласно части 2 статьи 2 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в редакции действующей с 01.01.2005) расходы по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения распределяются по трем видам источников.

В соответствии с указанной нормой расходным обязательством Российской Федерации является осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, перечисленных в части 1 статьи 2 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Расходным обязательством субъектов Российской Федерации является осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды. За счет собственных средств граждан, индивидуальных предпринимателей, организаций всех форм собственности, органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечивается соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Из материалов дела следует, решением Волжского районного суда г. Саратова от 20 сентября 2010 г. было признано незаконным бездействие администрации муниципального образования "Город Саратов", выразившееся в непринятии мер по охране окружающей среды, организации сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов с земельного участка, расположенного в овраге "Маханный" на территории Волжского района г. Саратова, ликвидации последствий загрязнения, рекультивации земельного участка, суд обязал Администрацию муниципального образования "Город Саратов" провести мероприятия по охране окружающей среды, организации сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов с земельного участка, расположенного в овраге "Маханный" на территории Волжского района г. Саратова (парка Победы), ликвидации последствий загрязнения, рекультивации земельного участка.

13 марта 2012 г. главным государственным инспектором по охране природы Саратовской области министром области - председателем комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области Шопеном И.В. в адрес Администрации муниципального образования "Город Саратов" в лице ее законного представителя главы администрации муниципального образования "Город Саратов" Прокопенко А.Л. вынесено предписание N 2 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, в соответствии с которым Администрации муниципального образования "Город Саратов" необходимо принять срочные меры, а именно: по устранению возгорания твердых бытовых отходов на несанкционированной свалке в Маханном овраге в Волжском районе г. Саратова - в срок до 27 марта 2012 г.

23 марта 2012 г. (исходящий N 396) в адрес председателя комитета правового обеспечения Администрации муниципального образования "Город Саратов" Тишовой О.Г. от начальника Управления по инженерной защите администрации муниципального образования "Город Саратов" Овчинникова П.А. была направлена информация о том, что в целях предотвращения возгорания твердых бытовых отходов на несанкционированной свалке в Маханном овраге в Волжском районе г. Саратова разработан комплекс мероприятий, предусмотренных в рамках ведомственной целевой программы "Ликвидация мест несанкционированного складирования отходов и рекультивация земель Маханного оврага в районе Парка Победы в Волжском районе г. Саратова" на 2011 -2012 годы, утвержденной Постановлением Администрации муниципального образования "Город Саратов" от 11 октября 2011 г. N 2087 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Ликвидация мест несанкционированного складирования отходов и рекультивация земель Маханного оврага в районе Парка Победы в Волжском районе г. Саратова" на 2011-2012 годы". При реализации данной программы требования, указанные в предписании будут выполнены (л.д. 54).

28 марта 2012 г. (исходящий номер 01-02-11/679) в адрес Министра области -председателя комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области Шопена И.В. от главы администрации муниципального образования "Город Саратов" Прокопенко А.Л. была направлена информация о том, что меры по устранению возгорания твердых бытовых отходов на несанкционированной свалке в Маханном овраге в Волжском районе г. Саратова приняты, возгорание ликвидировано.

На основании приказа Министра области - председателя комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области Шопена И.В. от 30 марта 2012 г. N 245 была назначена внеплановая, выездная проверка в отношении Администрации муниципального образования "Город Саратов" в период с 05 апреля 2012 г. по 03 мая 2012 г. с целью проверки выполнения требования пунктов N 1,2 предписания от 13 марта 2012 г. N 2, копия приказа вручена Администрации 05 апреля 2012 г., что подтверждается штампом входящей корреспонденции.

23 апреля 2012 г. государственным инспектором по охране природы Саратовской области Прошкиным С.В. составлен протокол N 6-0/4 осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.

23 апреля 2012 г. государственным инспектором по охране природы Саратовской области Прошкиным С.В. составлен протокол N 6-0/5 об административном правонарушении против порядка управления в отношении администрации муниципального образования "Город Саратов", которым вменяется совершение правонарушения предусмотренного частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В ходе внеплановой проверки по выполнению выданного предписания от 13 марта 2012 г. N 2 было установлено, что пункт 1 указанного предписания "Принять срочные меры по устранению возгорания твердых бытовых отходов на несанкционированной свалке в Маханном овраге в Волжском районе г. Саратова" в срок до 27 марта 2012 г. - не выполнен, поскольку администрация не устранила тление твердых бытовых отходов, скопившихся на территории оврага в большом количестве. На территории и откосах нижнего яруса на протяжении 150 м. от Парка Победы по направлению к дачному массиву имеет место 6 очагов тления твердых бытовых отходов на общей площади 19 м. кВ. Высота дыма в среднем составляет от 1 до 5 метров. Гарь и дым в зависимости от направления ветра распространяются по направлению жилого массива (ул. Весенняя, ул. Соколовая Гора), Парка Победы и дачного массива, таким образом, усматривается состав административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, т.е. невыполнение в установленные сроки законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор (контроль).

По результатам проверки государственным инспектором по охране природы Саратовской области Понурцевым В.А. 25 апреля 2012 г. составлен акт проверки N 2-С/10.

25 апреля 2012 г. государственным инспектором по охране природы Саратовской области Понурцевым В.А. в адрес администрации муниципального образования "Город Саратов" вынесено предписание N 2-С/10 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда окружающей среде, на основании которого администрации необходимо принять срочные меры по устранению возгорания твердых бытовых отходов на несанкционированной свалке в Маханном овраге в Волжском районе г. Саратова - в срок до 01 июня 2012 г. (статья 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды"; статьи 11,12 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", решение Волжского районного суда от 20 сентября 2010 г. N 2-3203/2010, кассационное определение Саратовского областного суда от 02 февраля 2012 г. N 33-552/12).

Исходя из разъяснений, пункта 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 от 1 июля 1996 года "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием, а, следовательно, спорные акты могут быть признаны недействительными только при одновременном наличии двух условий: 1) несоответствии их закону или иному правовому акту; 2) нарушении указанными актами гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием. Бремя доказывания факта нарушения прав и интересов заявителя следует также и из положений статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав. Заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителя. Если заявителем не будет доказан факт нарушения его прав в результате изданием ненормативного правового акта, решения, осуществления противоправных действий (бездействия), суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Суд первой инстанции обоснованно указал на то, что согласно части 1 статьи 1 Закона о защите прав юридических лиц названный Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Из этой нормы Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" исключены слова: "при осуществлении ими предпринимательской деятельности".

Между тем наделение органов местного самоуправления правами и обязанностями юридического лица означает лишь то, что нормы Гражданского кодекса Российской Федерации к ним применимы в части, касающейся осуществления ими хозяйственной деятельности, необходимой для реализации своих публично-правовых функций. Закон о защите прав юридических лиц в числе иных предусматривает осуществление муниципального контроля в отношении юридических лиц. Таким образом, по смыслу этого Закона органы местного самоуправления выступают контролирующими органами, поэтому они не могут являться теми лицами, в отношении которых такой контроль осуществляется.

Вместе с тем в суд апелляционной инстанции комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратвоской области представил акта обследования территории (объекта) от 13 марта 2012 года, в соответствии с которым была обследована территория несанкционированной всалки отходов в маханном овраге в Волжском районе г. Саратова. Обследование произведено государственным инспектором по охране природы Прошкиным С.В. в присутствии двух понятых, Фролова А.В., Харитонова А.Н. При обследовании применялась фотосъемка, на что указывает приложение фототаблиц на 2-х листах.

Указанные фототаблицы были приобщены судом первой инстанции к материалам дела и им дана соответствующая оценка.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание вынесено заинтересованным лицом в соответствии с законом и в пределах компетенции соответствующего органа.

Несогласие с выводами суда само по себе не является основанием для отмены судебного акта. Податель апелляционной жалобы на указывает на то, каким обстоятельствам дела не была дана оценка, не представляет новых доказательств в опровержение выводов суда и на наличие таковых не ссылается.

Решение суда первой инстанции соответствует фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права. Нарушений норм процессуального права при принятии решения не установлено. Оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта не имеется. Апелляционная жалоба подлежит оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Саратовской области от 04 июля 2012 года по делу N А57-9209/2012 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов" (г. Саратов) - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

Л.Б. Александрова

Судьи

Т.С. Борисова И.И. Жевак