Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 2 апреля 2013 г. N Ф06-1708/13 по делу N А65-20345/2012

г. Казань

02 апреля 2013 г.

Дело N А65-20345/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 апреля 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Петрова А.Л., Мосунова С.В.,

при участии представителя:

общества с ограниченной ответственностью "КАН АВТО-1" - Сарсазова А.А., доверенность от 19.02.2012,

в отсутствие:

Административной комиссии города Казани - извещена надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Административной комиссии города Казани, г. Казань,

на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2012 (председательствующий судья Попова Е.Г., судьи Кувшинов В.Е., Филиппова Е.Г.)

по делу N А65-20345/2012

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "КАН АВТО-1", г. Казань (ИНН 1657075276, ОГРН 1081690022336) к Административной комиссии города Казани, г. Казань, о признании незаконным и отмене постановления от 17.07.2012 N 3269 М о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 3.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 200 000 руб.,

УСТАНОВИЛ:

постановлением Административной комиссии города Казани N 3269-М от 17.07.2012 общество с ограниченной ответственностью "Кан Авто-1" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 3.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, с назначением наказания в виде штрафа в размере 200 000 руб.

Общество с ограниченной ответственностью "Кан Авто-1" (далее - общество с ограниченной ответственностью "Кан Авто-1", общество) обратилось в арбитражный суд в порядке, установленном главой 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Административной комиссии города Казани.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 25.10.2012 по делу N А65-20345/2012 в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2012 решение суда первой инстанции отменено, заявление общества удовлетворено. Суд признал незаконным и отменил постановление Административной комиссии города Казани от 17.07.2012 N 3269-М.

В кассационной жалобе Административная комиссия города Казани (далее - административный орган, административная комиссия) просит отменить постановление суда апелляционной инстанции. Поддерживает выводы суда первой инстанции о нарушении обществом пунктов 1.6, 4.2.2 Правил благоустройства города Казани, утвержденных решением Казанской городской Думы от 18.10.2006 N 4-12 (далее - Правила благоустройства), считает ошибочным вывод суда апелляционной инстанции о нарушении требований Федерального закона Российской Федерации от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), поскольку нарушение выявлено в форме систематического наблюдения, что предусмотрено утвержденным постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 01.10.2010 Административным регламентом исполнения учреждением "Управление административно-технической инспекции Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" функций по организации и проведению муниципального контроля в сфере благоустройства.

В суд поступил отзыв на кассационную жалобу от общества с ограниченной ответственностью "Кан Авто-1", в котором общество просит отказать в удовлетворении жалобы, считая правомерным вывод суда апелляционной инстанции о нарушении требований Федерального закона N 294-ФЗ, выразившихся в составлении протокола осмотра без проведения плановой либо внеплановой проверки соблюдения обществом требований Правил благоустройства, что повлекло принятие решения о привлечении общества к административной ответственности на основании недопустимых в силу части 3 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательств.

В судебном заседании представитель общества с ограниченной ответственностью "Кан Авто-1" поддержал доводы, изложенные в отзыве на кассационную жалобу. Административная комиссия, извещенная о времени и месте судебного разбирательства в соответствии со статьями 121-123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представителя в судебное заседание не направила.

Проверив законность состоявшихся судебных актов, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва лица, привлеченного к ответственности, и пояснения его представителя, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Общество с ограниченной ответственностью "Кан Авто-1" привлечено к административной ответственности по статье 3.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях. Данная норма закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает штрафную ответственность за нарушение муниципальных правил благоустройства территорий поселений и городских округов, муниципальных правил обращения с отходами, размер ответственности юридических лиц установлен от 200 000 до 500 000 руб.

В вину обществу вменено нарушение пунктов 4.2.2, 5.3, 1.6 Правил благоустройства, нарушение административный орган усмотрел в том, что общество не произвело своевременного поддерживающего ремонта крыльца и отдельных ступеней входных групп здания принадлежащего ему автосалона, а также своевременно не очистило от мусора прилегающую к ограждению территорию.

Суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности наличия состава правонарушения, предусмотренного статьей 3.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, поскольку общество, имея возможность соблюдения требований Правил благоустройства, не произвело своевременно поддерживающий ремонт крыльца и ступеней, и не очистило от мусора прилегающую территорию, данный факт подтвержден протоколом осмотра от 28.05.2012, протоколом об административном правонарушении от 19.06.2012. Суд пришел к выводу о соблюдении административным органом процедуры привлечения к административной ответственности, а также об отсутствии оснований для квалификации правонарушения как малозначительного.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, придя к выводу о недопустимости в силу части 3 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательств по делу об административном правонарушении, положенных в основание принятого административной комиссией постановления, поскольку не были соблюдены требования Федерального закона N 294-ФЗ в части оснований и порядка проведения проверки юридического лица.

С этими выводами суда апелляционной инстанции не согласен административный орган, считающий, что доказательства собраны при осуществлении мероприятий по систематическому наблюдению за деятельностью юридического лица.

Судебная коллегия считает вывод суда апелляционной инстанции о недопустимости доказательств, собранных органом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, не соответствующим части 3 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с учетом подпункта 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ. Часть 3 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не допускает использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Это требование не может быть распространено на случаи, когда мероприятие по контролю, в результате которого получены доказательства по делу об административном правонарушении, не требует взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля (подпункт 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ).

В данном случае фиксация повреждений крыльца и отдельных ступеней входных групп здания, а также наличия мусора на территории, которую административный орган определил как "прилегающую", то есть непосредственно примыкающую к границам ограждения земельного участка, находящегося в собственности общества с ограниченной ответственностью "Кан Авто-1", не требовала взаимодействия с обществом, а, следовательно, и проведения плановой либо внеплановой проверки соблюдения обществом требований Правил благоустройства.

Однако, пункт 4.2.2 Правил благоустройства возлагает на указанных в пункте 1.4 Правил благоустройства лиц обязанность по проведению своевременного поддерживающего ремонта фасадов зданий и сооружений. Наличие повреждений фасада, что зафиксировано протоколом и фотосъемкой, подтверждает наличие необходимости такого ремонта, но не является безусловным доказательством неисполнения обязанности по своевременному производству поддерживающего ремонта. В данном случае административный орган должен доказать, что привлекаемое к ответственности лицо не провело в установленные сроки поддерживающий ремонт фасада, а, следовательно, доказать нарушение установленных сроков проведения ремонта.

Правилами благоустройства в редакции, действовавшей на момент выявления нарушения благоустройства фасада и на момент привлечения общества к ответственности, не были установлены какие-либо сроки производства "поддерживающего" ремонта. Такие сроки и порядок их исчисления (проведение поддерживающего ремонта не реже 1 раза в год и восстановление повреждений конструктивных элементов фасада в двухмесячный срок с момента их внезапного повреждения) были установлены только решением Казанской городской Думы от 07.06.2012 N 4-14, вступившим в силу со дня официального опубликования - с 10.08.2012.

В отсутствие установленных нормативным актом сроков проведения "поддерживающего" ремонта такие сроки могли быть установлены предписанием уполномоченного органа. Сведений о наличии такого предписания в деле не имеется.

Следовательно, нарушение пункта 4.2.2 Правил благоустройства в части несвоевременности проведения обществом "поддерживающего" ремонта крыльца и отдельных ступеней, не обосновано указанием на установленные нормативным актом либо предписанием сроки проведения такого ремонта, и, следовательно, не доказано административным органом.

Привлечения к административной ответственности за сам факт наличия повреждений фасадов здания действующее законодательство, в том числе и законодательство Республики Татарстан, не предусматривает. Следовательно, назначение наказания за факт наличия повреждений крыльца не соответствует статье 3.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, взыскание за данный факт штрафа в значительном для общества размере - 200 000 рублей, при таких обстоятельствах имеет карательную функцию, что явно не соответствует целям наказания, установленным статьей 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Обществу, как следует из постановления от 17.07.2012, вменено в вину нарушение пунктов 5.3, 1.6 Правил благоустройства, выразившееся в несвоевременной очистке от мусора территории, прилегающей к "ограждению общества с ограниченной ответственностью "Кан-Авто-1".

Пункт 5.3 Правил благоустройства (в редакции, действовавшей до 09.08.2012) возлагает на "ответственных лиц" обязанность: выполнять работы по благоустройству мест массового пребывания граждан в соответствии с проектами, согласованными с уполномоченным органом; устанавливать в местах массового пребывания граждан урны для сбора мелкого мусора и своевременно очищать их; по согласованию с уполномоченным органом при проведении массовых мероприятий обеспечить установку биотуалетов, их своевременную очистку и дезинфекцию; осуществлять обустройство, содержание и уборку парковок (парковочных карманов); обеспечивать освещение мест массового пребывания граждан в темное время суток; организовать и обеспечить уборку закрепленной территории от мусора, смета, грязи, пыли, снега и наледи.

К закрепленным территориям, согласно пункту 1.5 Правил благоустройства, относится прилегающая территория, то есть территория, непосредственно примыкающая к границам здания, сооружения, ограждения, к строительной площадке, объектам торговли, рекламы и иным объектам, находящимся в собственности, владении, объектам, принадлежащим юридическим или физическим лицам на правах аренды (раздел 2 Правил благоустройства "Основные понятия"). Уборка прилегающей территории в соответствии с пунктом 1.6 Правил благоустройства производится "ответственными лицами" в длину - на протяжении всей территории здания, сооружения, ограждения, строительной площадки, объектов торговли и иных объектов, в ширину - до бордюрной полосы проезжей части улицы. Ответственными лицами за содержание и уборку закрепленных территорий согласно пункту 1.4 Правил благоустройства, являются граждане, должностные и юридические лица, индивидуальные предприниматели, являющиеся собственниками и (или) пользователями и владельцами земельных участков, зданий, строений, сооружений и искусственных сооружений, подземных инженерных коммуникаций, а также юридические лица, выполняющие работы по содержанию и уборке территорий в соответствии с заключенными договорами.

Факт нахождения в собственности общества с ограниченной ответственностью "Кан-Авто-1" здания N 51 по ул. Сибирский тракт в г. Казани общество не оспаривает, как не оспаривает факт нахождения неубранного мусора на прилегающей к ограждению территории.

Уборка закрепленных территорий согласно разделу 2 Правил благоустройства ("Основные понятия") - это комплекс мероприятий, связанных с регулярной очисткой территорий открытого грунта и территорий с твердым покрытием от грязи, мусора, снега и льда, газонов от мусора, а также со сбором и вывозом в специально отведенные для этого места отходов производства и потребления, листвы, другого мусора, снега, льда; иные мероприятия, направленные на обеспечение экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Таким образом, регулируемые Правилами благоустройства отношения, связанные с уборкой мусора на городских территориях, направлены на обеспечение экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Осуществление установленных муниципальным правовым актом требований к содержанию городских территорий направлено на соблюдение правил, установленных действующим законодательством в этой сфере. Исходя из экологической направленности этих мероприятий, общие требования, предъявляемые к их выполнению, регулируются Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В силу статьи 2 данного Федерального закона отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, также регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, иным направленным на обеспечение для человека окружающей среды законодательством.

Обязанность по очистке территории муниципального образования от мусора, то есть от бытовых отходов, установлена статьей 13 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора отнесена законодателем к отдельному вопросу местного значения, разрешаемого муниципальным образованием (подпункт 18 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Становление порядка сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды, определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

Таким образом, установление в Правилах благоустройства порядка сбора бытовых отходов и мусора на территории поселения входит в полномочия органа местного самоуправления муниципального образования.

Однако за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами, за нарушение санитарного законодательства граждане, юридические лица привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 28 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", статья 55 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), а не в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Такая ответственность установлена статьями 6.3, 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Данный подход к вопросу об ответственности за совершение административных правонарушений, выразившихся в несоблюдении установленных на местном уровне правил уборки территорий поселений, выражен, в частности, в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 13.02.2013 N 43-АПГ12-24, от 30.05.2012 N 81-АПГ12-1, от 14.11.2011 N 64-Г11-36, от 14.09.2011 N 35-Г11-27, от 23.03.2011 N 64-Г11-8, от 16.03.2011 N 71-Г11-3.

Ранее действовавшим Кодексом Республики Татарстан об административных правонарушениях от 26.12.2002 N 36-ЗРТ была установлена административная ответственность за нарушение правил организации уборки и обеспечения чистоты и порядка в населенных пунктах (статья 5.21). Данная норма решением Верховного Суда Республики Татарстан от 27.01.2066, оставленным в силе определением Верховного Суда Российской Федерации от 26.04.2006, признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей.

Действующая статья 3.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях от 19.12.2006 N 80-ЗРТ решением Верховного Суда Республики Татарстан от 19.06.2007, оставлена без изменения определением Верховного Суда Российской Федерации от 05.09.2007 N 11-Г07-23 в связи с тем, что оспариваемая норма имеет иную редакцию, по сравнению со статьей 5.21 ранее действовавшего Кодекса, и предусматривает ответственность за нарушение именно правил благоустройства территорий муниципальных районов и городских округов, что полностью соответствует требованиям федерального закона.

Однако предусмотренная статьей 3.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях ответственность за нарушение установленных муниципальным образованием правил благоустройства не может распространяться на административные правонарушения, ответственность за совершение которых установлена федеральным законодательством, поскольку привлечение к административной ответственности по закону субъекта Российской Федерации за совершение правонарушения, предусмотренного федеральным законом, противоречит статье 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Привлечение к ответственности по статье 3.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях за нарушение правил благоустройства возможно в случаях, когда ответственность за предусмотренные такими правилами действия (бездействие) не установлена федеральным законом.

Суд первой инстанции не дал оценки вменяемому в вину обществу правонарушению с позиции квалификации его по нормам федерального закона - Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, чем нарушены нормы материального права.

Суд апелляционной инстанции также неправильно применил нормы материального права, придя к ошибочному выводу о недопустимости представленных административной комиссии доказательств по делу об административном правонарушении.

Вместе с тем само постановление суда апелляционной инстанции об отмене решения суда первой инстанции и о принятии решения об удовлетворении заявленных обществом с ограниченной ответственностью "Кан Авто-1" требований является правильным, так как основания для привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной законом субъекта Российской Федерации отсутствуют, при наличии оснований для привлечения к ответственности по федеральному закону.

В соответствии с пунктом 9 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене. Недоказанность административным органом нарушения обществом пункта 4.2.2 Правил благоустройства с учетом диспозиции данной нормы также влечет признание незаконным постановления административного органа в силу статей 1.5, 26.1, 24.5, 29.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2012 по делу N А65-20345/2012 оставить в силе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

А.Л. Петров С.В. Мосунов