Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 4 июня 2013 г. N Ф06-3717/13 по делу N А49-3857/2012

г. Казань

04 июня 2013 г.

Дело N А49-3857/2012

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Сафина Н.Н., Гильмановой Э.Г.,

при участии представителя:

истца - Елисеевой С.Е., по доверенности от 21.06.2012,

в отсутствие:

ответчика - извещен надлежащим образом, не явился

третьего лица - извещено надлежащим образом, не явилось,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 06.11.2012 (судья Голованова Н.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.02.2013 (председательствующий судья Драгоценнова И.С., судьи: Захарова Е.И., Семушкин В.С.)

по делу N А49-3857/2012

по заявлению закрытого акционерного общества "Пензенская горэлектросеть", г. Пенза (ОГРН 1025801354391) к Средне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Саратов, третье лицо: Управление по имущественным и градостроительным отношениям администрации г. Пензы, г. Пенза, о признании недействительным предписания от 26.01.2012 N 57-5113/97 в части,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Пензенская горэлектросеть" (далее - ЗАО "Пензенская горэлектросеть", общество) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением о признании недействительным предписания Средне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление Ростехнадзора, административный орган) от 26.01.2012 N 57-5113/97 в части возложения на заявителя обязанности по установлению охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 06.11.2012, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.02.2013, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Управление Ростехнадзора обратилось в арбитражный суд с кассационной жалобой, в которой просит данные судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Судебная коллегия кассационной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм права, установила следующее.

Как усматривается из материалов дела, плановой выездной проверкой, проведенной на основании распоряжения Управления Ростехнадзора от 22.12.2010 N 1627, установлено нарушение обществом обязательных требований нормативно-правовых актов и нормативно-технических документов, в том числе, Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160.

В ходе проверки выявлено 60 нарушений, которые отражены в акте проверки от 15.02.2011 N 21-С/82.

На основании материалов проверки обществу выдано предписание от 15.02.2011 N 21-С/82, которым установлены различные сроки устранения нарушений от 16.02.2011 до 15.12.2011.

Заместителем руководителя Управления Ростехнадзора Игнатьевым О.В. принято распоряжение от 16.01.2012 N 41-Р о проведении внеплановой трехдневной проверки в отношении общества по вопросу выполнения требований ранее выданного предписания от 15.02.2011 N 21-С об устранении выявленных нарушений, заверенная копия распоряжения вручена представителю общества 25.01.2012.

В ходе проверки Управлением Ростехнадзора установлено, что обществом не выполнены пункты 4, 5 ранее выданного предписания: "П.4. Установить границы охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства (срок устранения нарушения 15.12.2011); П.5. Провести техническое освидетельствование энергообъектов комиссиями, сформированными согласно нормативным документам (срок устранения нарушения 30.05.2011)", о чем составлен акт проверки от 26.01.2012 N 57-5113/97.

По материалам проверки от 26.01.2012 N 57-5113/97 Управлением Ростехнадзора выдано предписание, которым обществу в срок до 15.06.2012 установлено принять меры по устранению выявленных нарушений. Вынесенное предписание получено представителем общества, о чем имеется отметка на предписании.

Полагая, что пункт 1 указанного предписания противоречит закону и нарушает права в сфере экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Рассмотрев материалы дела, суд кассационной инстанции приходит к выводу, что суды первой и апелляционной инстанций приняли законные и обоснованные судебные акты исходя из следующего.

Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Приказом Минприроды России от 28.04.2010 N 131 утвержден административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике). Таким образом, административный регламент устанавливает порядок взаимодействия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с юридическими лицами при исполнении государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике).

Из положений подпункта 7 пункта 49, подпункта 9 пункта 56 административного регламента следует, что в акте проверки и в предписании об устранении выявленных нарушений указываются сведения об установленных фактах нарушений.

Из текстов предписаний от 15.02.2011 N 21-С и от 26.01.2012 N 57-5113/97 следует, что пункт 1 предписания от 26.01.2012 N 57-5113/97 повторяет содержание пункта 4 предписания от 15.02.2011 N 21-С, а именно: в графе "конкретное описание (существо) выявленного нарушения" указано, что не установлены границы охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства; в графе "наименование НД и номер его пункта, требования которого нарушены (не соблюдены)" указаны Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160; п. 5, 6; в графе "предписываемые меры по устранению выявленного нарушения" указано на необходимость установить границы охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства.

В силу положений части 2 статьи 89 Земельного кодекса Российской Федерации для обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электроэнергетики устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков независимо от категорий земель, в состав которых входят эти земельные участки. Порядок установления таких охранных зон для отдельных видов объектов и использования соответствующих земельных участков определяется Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 утверждены Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков (далее - Правила), расположенных в границах таких зон. Пунктом 2 данного постановления определено, что контроль и надзор за соблюдением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, осуществляет федеральный орган исполнительной власти, на который возложены функции по техническому контролю и надзору в электроэнергетике.

Пунктом 5.3.1.6 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, определено, что вышеназванная Федеральная служба осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности, в том числе за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике.

Указанные Правила определяют порядок установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства, а также особые условия использования земельных участков, расположенных в пределах охранных зон, обеспечивающие безопасное функционирование и эксплуатацию указанных объектов. В охранных зонах в целях обеспечения безопасных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения линий электропередачи и иных объектов электросетевого хозяйства устанавливаются особые условия использования территорий. Границы охранных зон определяются в соответствии с настоящими Правилами (п. 1-3).

Пунктом 1 оспариваемого предписания обществу вменено нарушение требований пунктов 5, 6 вышеназванных Правил.

Согласно пункту 2 акта проверки от 15.02.2011 N 21-С/82, административным органом установлено, что общество осуществляет эксплуатацию электрических сетей 0,4-10кВ, находящихся на его балансе и арендуемых согласно договору от 11.02.2004 N 25 у Комитета по управлению имуществом г. Пензы: - ВЛ - 6кВ -53,7 км; - КЛ - 6кВ - 766 км; - ВЛ - 0,4кВ -777 км; - КЛ - 0,4кВ - 452,9 км; - РП, ТП - 6/0,4кВ -583 шт.

В пункте 4 акта указано, что в нарушение п. 5, 6 Правил не установлены границы охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства.

Согласно пункту 5 Правил, охранные зоны устанавливаются для всех объектов электросетевого хозяйства исходя из требований к границам установления охранных зон согласно приложению. При этом приложением к названным Правилам определены требования к границам установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства только применительно к воздушным и кабельным линиям электропередачи различного напряжения.

Из договора от 11.02.2004 N 25 о передаче муниципального имущества в аренду ЗАО "Пензенская горэлектросеть", акта приемки-передачи арендованного муниципального имущества от 11.02.2004 и приложений к акту следует, что заявителю в аренду переданы следующие объекты электросетевого хозяйства: трансформаторные подстанции, распределительные пункты, кабельные линии электропередачи 6-10 кВ, кабельные линии электропередачи 0,4 кВ, воздушные линии электропередачи 6-10 кВ, воздушные линии электропередачи 0,4 кВ.

Следовательно, исходя из буквального содержания пункта 5 Правил, указание управлением в оспариваемом пункте предписания на то, что обществом не установлены границы охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства и об обязании общества по установлению охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства, является неправомерным, поскольку в арендном пользовании общества имеются объекты электросетевого хозяйства, на которые требования пункта 5 Правил в их взаимосвязи с приложением к Правилам не распространяется, а именно: трансформаторные подстанции, распределительные пункты. Содержащаяся в пункте 1 предписания формулировка "для всех объектов электросетевого хозяйства" является общей и не позволяет точно определить объекты.

Пунктом 1 оспариваемого предписания, обществу также вменяется нарушение пункта 6 Правил, согласно которому границы охранной зоны в отношении отдельного объекта электросетевого хозяйства определяются организацией, которая владеет им на праве собственности или ином законном основании (далее - сетевая организация).

Сетевая организация обращается в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий технический контроль и надзор в электроэнергетике, с заявлением о согласовании границ охранной зоны в отношении отдельных объектов электросетевого хозяйства, которое должно быть рассмотрено в течение 15 дней с даты его поступления в соответствующий орган. После согласования границ охранной зоны сетевая организация обращается в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (орган кадастрового учета), с заявлением о внесении сведений о границах охранной зоны в документы государственного кадастрового учета недвижимого имущества, на основании которого указанный федеральный орган исполнительной власти принимает решение о внесении в документы государственного кадастрового учета недвижимого имущества сведений о границах охранной зоны. Охранная зона считается установленной с даты внесения в документы государственного кадастрового учета сведений о ее границах.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Согласно письму Министерства экономического развития Российской Федерации от 09.06.2011 N 11882-ИМ/Д23 при внесении в ГКН сведений о границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, созданных до вступления в силу Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон" (до 17.03.2009), такие сведения должны вноситься в ГКН на основании постановлений Совета Министров СССР от 11.09.1972 N 667 или от 26.03.1984 N 255 без согласования с Ростехнадзором. При внесении в ГКН сведений о границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, созданных после вступления в силу Правил (после 17.03.2009), такие сведения должны вноситься в ГКН на основании постановления Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 после получения согласования от Ростехнадзора.

В рассматриваемом случае из представленных в материалы дела приложений к акту приемки-передачи арендованного муниципального имущества по договору аренды от 11.02.2004 N 25, объекты электросетевого хозяйства были введены в эксплуатацию задолго до даты заключения договора, в частности, начиная с 1940 года.

Исходя из изложенного, судами правомерно сделан вывод, что у общества отсутствует обязанность по обращению в Ростехнадзор с заявлением о согласовании границ охранных зон объектов электросетевого хозяйства, созданных до вступления в силу вышеназванных Правил.

Вместе с тем проверкой не было установлено точное количество объектов электросетевого хозяйства общества, в отношении которых подлежат установлению охранные зоны, равно как и не был определен конкретный перечень объектов электросетевого хозяйства, в отношении которых подлежит применению в полном объеме установленная пунктом 6 Правил процедура согласования с Ростехнадзором границ охранных зон объектов электросетевого хозяйства. В дополнении к письменному отзыву на заявление ответчик указал, что представителем проверяемой организации был озвучен километраж каждого вида эксплуатируемых линий.

Количественный перечень объектов электросетевого хозяйства, передаваемых в аренду ЗАО "Пензенская горэлектросеть", указанный в приложении к договору от 11.02.2004 N 25, не совпадает с количественными данными, указанными в пункте 2 акта проверки от 15.02.2011 N 21-С/82, что не отрицается административным органом.

Таким образом, наличие вышеуказанных противоречий в представленных административным органом доказательствах не позволяет считать акт проверки от 15.02.2011 N 21-С/82 надлежащим доказательством нарушения заявителем обязательных требований в сфере электроэнергетики.

В силу статьи 21 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" в рамках осуществления полномочий, предусмотренных данным законом, федеральные органы исполнительной власти вправе направлять юридическим и физическим лицам обязательные для исполнения предписания о совершении действий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике, о прекращении нарушений законодательства Российской Федерации об электроэнергетике, в том числе об устранении их последствий.

Предписание об устранении выявленных управлением нарушений представляет собой акт должностного лица управления Ростехнадзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации. При этом оно должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по совершению лишь таких действий, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Требование, содержащееся в пункте 1 оспариваемого предписания об установлении границ охранных зон для всех объектов электросетевого хозяйства является незаконным и противоречит постановлению Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон", подпункту 8 пункта 47 Административного регламента, поскольку действующим законодательством не предусмотрена обязанность сетевой организации по установлению границ охранных зон для трансформаторных подстанций и распределительных пунктов, находящихся в арендном пользовании общества, и также являющихся объектами электросетевого хозяйства.

Принимая во внимание изложенное, выводы суда первой и апелляционной инстанций являются правильными, соответствующими материалам дела и действующему законодательству, оснований для отмены или изменения состоявшихся по делу судебных актов кассационная инстанция не находит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 06.11.2012 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.02.2013 по делу N А49-3857/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

Н.Н. Сафин Э.Г. Гильманова